反规避调查来了，要怎么做？

文 / 查贵勇       

在贸易摩擦越来越激烈的当前，企业为降低关税成本，规避政策风险，开始寻求以供应链上的其他国家为替代，甚至重新布局整条供应链。有些企业也积极赴第三方投资设厂或实行转口贸易，以绕开美国特别关税的限制。但这些行为并非绝对安全之举，除需满足原产地标准外，还时刻面临反规避调查的风险——通过反规避调查，调查机关可将惩罚性关税措施的实施范围扩大到第三方的厂商、上游零部件与原材料、新开发和改变的产品等；如果反规避调查获肯定性裁决，则通常直接适用最高税率，并可能引致补缴税款、罚款、罚没货物，甚至刑事处罚等惩罚措施。因此，本文对我国出口产品遭遇反规避调查的情况、特征和趋势进行统计和分析，为我国企业应对惩罚性关税措施和反规避调查提供启示。

我国出口商品遭遇反规避调查的现状分析

近年，为应对反倾销、特别关税等措施所引发的贸易转移效应，各进口方不断加强反规避调查力度。我国出口商品遭遇反规避调查也呈现出一些新趋势。

反规避调查发起案件数呈增加趋势 

作为遭受反倾销、特别关税措施最多的国家，我国出口产品遭受反规避调查的案件数也居高不下，已成为我国企业赴海外投资不可忽视的风险。（见表1）

2008年至2019年6月，我国出口产品共遭受67起反规避调查，做出终裁47起，裁决率达70.15%；其中，肯定性裁决43起，肯定性裁决高达91.45%。反规避调查的兴起与高肯定性裁决率，进一步削弱我国企业应对反倾销、反补贴和特别关税措施的能力，并可能对我国企业“走出去”战略产生不利影响，对我国企业融入全球价值链造成更严重的不利影响。一方面，我国企业在海外投入大量资金建设的项目将无法进行出口销售，进而面临停产、废弃、投资失败的问题；另一方面，进口商可能被追溯征收高昂关税，甚至被处以巨额罚款，进而导致与进口商关系破裂，甚至失去原有的客户和市场。

发起方集中于欧美发达经济体，但呈现扩散趋势

2008年至2019年6月，共有8个经济体对我国出口产品发起67起反规避调查，其中，欧盟以25起位居首位，占比达37.31%，美国17起位居第二，占比达25.37%，土耳其以10起位居第三，占比达14.93%；其中，发达经济体共44起，占比达65.67%，发展中经济共23起，占比达34.33%。（见表2）

涉案产品集中于钢铁及其制品，且具有连锁性

2008年至2019年6月，共有8个经济体对我国出口产品发起67起反规避调查，其中，钢铁及其制品30起位居首位，占44.78%；其次为纺织品8起，占13.43%；化工则以7起位居第三，占10.45%。（见表3）

由于惩罚性关税的贸易转移效应的持续性和扩散性，使得反规避调查也具有一定的扩散性、传染性等连锁效应。

第一，针对光伏产品的反规避调查涉及整个产业链的主要环节和产品：金属硅（2006年欧盟第一次、2012年欧盟第二次）、石墨电极（2012年美国、2014年墨西哥、2015年巴西）、晶体硅光伏组件及关键零部件（2015年欧盟），极大降低我国光伏企业通过投资海外生产或转口贸易规避惩罚性关税的可行性。

第二，对统一产品发起两次及以上的反规避调查：

1. 欧盟对玻璃纤维网格织物的4次反规避调查——2011年11月9日，对原产于中国、经马来西亚转运的涉案产品发起反规避调查；2012年5月23日，对原产于中国、经中国台湾和泰国转运的涉案产品发起反规避调查；2013年4月9日，对原产于中国、经印度和印尼转口的涉案产品发起反规避调查；2013年12月17日，对原产于中国、经轻微改变后出口到欧盟的涉案产品发起反规避调查。

欧盟对自行车的两次反规避调查——2012年9月25日，对原产于中国经印尼、马来西亚、斯里兰卡、突尼斯进口自行车发起反规避调查；2014年9月2日，对原产于中国，经柬埔寨、巴基斯坦、菲律宾转口的自行车发起反规避立案调查；更值得注意的是，在欧盟发起的两起自行车反规避调查中，特别强调不考虑涉案产品是否明确表明原产地。

3. 欧盟对钼丝的3次反规避调查——2011年5月18日，对原产于中国，经马来西亚和瑞士转口的钼丝发起反规避调查；2012年5月，对原产于中国，经中国台湾和泰国转口的钼丝进行反规避立案调查；2015年3月11日，对原产于中国，经略微改变重量或直径的进口钼丝发起反规避调查。

4. 美国对铝型材的两次反规避调查——2016年3月21日，对原产于中国，经热处理而轻微改变的进口铝型材进行反规避调查；2018年3月5日，对原产于中国，经在越南进行加工而轻微改变后出口至美国的铝型材反规避调查，以应对贸易转移而规避“双反”惩罚效应。

5. 美国对薄棉纸的三次反规避调查——2008年10月27日，对原产于中国，经泰国简单加工后出口至美国的薄棉纸发起反规避调查；2010年4月5日，对原产于中国，经越南简单加工的薄棉纸发起反规避调查；2012年5月10日，对原产于中国，经印度加工制成的薄棉纸发起反规避调查。

反规避调查以第三方转口或组装/加工规避方式为主

综合而言，境外对我国产品发起的反规避调查主要涉及5种规避方式：进口方组装/加工规避、第三方转口或组装/加工规避、轻微改变产品规避、后期改变产品规避、重组销售模式和销售渠道规避。

其中，第三方转口或组装/加工规避方式达39起，占比近60%，表明到第三方开展投资生产或转口贸易是我国企业绕开惩罚性关税措施最常用的方式，也是反规避调查主要针对的对象。

此外，借助第三方转口或加工方式，不仅会受到惩罚性关税征收方的反规避调查，也会受到转口或加工行为所在的第三方的严格监管和对非法、违规行为的打击，如2019年6月，越南海关发表声明称，该部门已在中美贸易摩擦持续期间，发现几十起中国产品通过“原产地造假”和“非法转运”活动，并承诺对贸易相关欺诈行为加大处罚，如对中国产品收取更高的进出口税和费用、大力加强货物原产地证书的检验和认证，以及其他措施，阻止中国公司使用非法的“越南制造”标签转口。

反规避调查对我国企业应对美国特别关税措施有何启示

开展海外投资前，应进行尽职调查，充分掌握主要进口方反规避调查的法则，做好供应链和原产地的规划，以合理回避和减少不必要的贸易摩擦

如欧盟对规避的判定标准是所谓的“60%规则”和“25%规则”——产于遭受反倾销措施国家的零部件价值达到所使用的全部零部件总值的60%以上就被认定为“反规避”，但如果这一组装行为带来的增加值占成品生产总成本的25%以上，则认为规避行为不存在；又如美国商务部在调查由第三方加工的产品是否存在规避惩罚性关税措施的情形时，并不依据通常的原产地规则，而是另外有一套更为严苛与复杂的适用惩罚性关税的原产地认定标准。

因此，如果我国企业在第三方投资建立生产设施，并计划未来将第三方生产的最终产品出口至惩罚性关税实施方时，企业就要严格控制第三方生产加工的产品中使用的中国产零部件的比例，并注意满足惩罚性关税实施方的增加值测试标准；并依照反规避规则中有关原产地判定的准则，来规划投资的股权设置、工厂选址、原材料供应、设备和资金投入、生产环节设置、生产人员配备、产地研发安排和账务管理设计等，并建议建立一套原产地判定管理的工作方案和体系。

加强对反规避调查的预见性，建立和完善预警机制

规避行为往往是出口商为减轻或消除惩罚性关税措施而采取的。因此，在出口产品被采取惩罚性关税的同时，国内企业要加强对反规避调查的预防。特别是鉴于反规避措施的连锁性，在进口方对某种产品发起反规避调查后，国内企业更应注意海外的投资运营行为，并开展反规避风险评估，采取预防性调整措施。如优化原材料来源，保留完整采购记录；实现本地化生产，加大研发当地化，以符合当地加工增加值标准；调整加工工序，确保达到“实质性改变标准”；完善财务记录和统计，确保从原材料供应到销售各环节的原始资料和数据都有据可查，以便便捷、准确核算当地加工成本；对员工进行反规避知识和应对技巧培训。

对反规避调查要积极应诉，对实施的反规避制裁也要尽力降低影响

对于遭受反规避调查，涉案企业应积极参与、配合发起方的调查，及时填写和提交调查问卷，接受实地核查，并提供必要的信息。否则，反规避调查发起方就可能完全根据申请方提供的信息或从独立来源获得的信息进行裁决，以致最终结果完全掌握在发起方手中，致使裁决对我国出口产品极为不利。如因我国企业应诉不积极，导致欧盟对我国自行车反规避调查最终征收高倾销税——2015年5月19日，欧盟最终裁定原产于中国，自柬埔寨、巴基斯坦、菲律宾转口（无论是否标明原产于柬埔寨、巴基斯坦、菲律宾）存在规避，并征收48.5%的反倾销税。

对已遭受不利反规避裁决的产品，出口企业应按照反规避的规则，通过重组公司结构、调整股权构成、提高当地增加值、满足实质性改变标准（如改进产品使得产品的物理特性、消费者效用、最终用途等和被裁决产品不同，或提供一种以上不同于原被裁定产品的主要功能）等方式进行整改，以脱离反规避指控范围；对于海关税号、原产地标准等不确定的产品，可申请进口方海关预裁定，以消除反规避调查的风险；对未被抽中作为强制应诉的企业，可以试通过“举证+出口商声明+进口商声明”的方式，尽可能获得豁免。