用制度创新堆出真金白银

文 / 广州海关自贸处    吴晓韵  杨琳

我国的自贸区建设对引领经济体制创新、突破传统制度壁垒、先行先试构建开放型经济新体系，具有十分重要的战略意义。《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》对自贸区在更深层次、更宽领域、更大力度推进全方位高水平开放提出了新要求。新时期，海关要适应进一步扩大开放、构建更加开放经济体系的形势要求，不断分析新情况，查摆新问题，研究新举措，持续推动形成可复制可推广的创新制度和经验。

我国自贸区发展特点

以开展制度创新为“出发点”

自贸区是“创新高地”，而非“政策洼地”。上海自贸区设立伊始，习近平总书记就指出，建设自由贸易试验区，核心任务是开展制度创新，基本要求是可复制可推广，要求把自贸区建成为改革创新的“苗圃”。不同于经济特区，自贸区重在“试”，旨在依靠制度创新激发市场活力，发挥改革开放试验田的标杆示范和带动引领作用，把自由贸易试验区建设为新时代改革开放的新高地。 

以海关特殊监管区域为“支撑点”

借鉴《京都公约》“自由区”的定义，1990年，我国设立了首个海关特殊监管区域（以下简称“特殊区域”）——上海外高桥保税区。随着我国外向型经济发展的需要，国务院先后设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业区６种类型特殊区域。这些特殊区域具有区域隔离性、享有自由贸易和税收减免政策的特点，成为“自由贸易园区”的雏形。

以全领域改革创新为“引领线”

2013年9月，我国在4块地理位置相互分割的特殊区域范围内成立首个上海自贸区。2014年12月，上海自贸区扩区至特殊区域外。国务院颁布的上海、天津、广东、福建等18个自贸区总体方案，除涵盖以探索国际贸易、加工制造、保税物流贸易便利化为主要内容的特殊区域，还对非特殊区域的金融、服务业、投融资方面的改革创新做了整体安排，承担了对标国际经贸规则“压力测试”的任务。

以差异化战略定位为“覆盖面”

不同的自贸区肩负着不同的战略使命，国务院印发的总体方案里也体现了差异性，鼓励在试点内容上开展立体化、差异化探索。例如，上海自贸区战略要求是面向世界、服务全国和建设上海经济、金融、贸易、国际航运中心；广东自贸易试验区的战略定位是要将自贸区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地，等等。

创新自贸区监管制度的问题和挑战

为了推动自贸区创新发展，海关一直致力于建立健全安全高效便捷的海关监管新模式。以广州海关关区为例，4年来，广州海关紧紧围绕制度创新这一核心任务，进一步规范机构改革后海关监管制度创新工作，加大创新制度整合力度，形成47项再创新制度。随着国家机构改革的深度融合，粤港澳大湾区战略的实施以及外贸进出口形势的变化，海关在推进制度创新方面也面临着新的机遇挑战。

深化改革——制度创新进入瓶颈期

改革越深入越需要有动“骨头”的勇气，自贸区制度创新在政策研究和需求分析方面还有待加强。一是突破法律制度规定，犹如“套着枷锁跳舞”，难以行稳致远。如，极具发展潜力的“粤港跨境货栈”监管问题，因突破有关规定，始终未能得到上级明确支持，必然影响项目实施效果。二是与企业诉求脱节。如，部分企业提出在自贸区内开展境外汽车保税维修业务，需要个案审批，落地时效不高，难以形成聚集效应。又如，对于选择性征税改革试点，企业强烈希望扩展到除关税外的流通环节税。

机构改革——制度创新仍有融合空间

据统计，国务院在全国范围内部署复制推广的五批次101项改革试点经验中，海关创新（含原检验检疫）49项，占全国试点经验的48.5%，居各部门之首。机构改革后，新海关职能更广，除传统监管内容外，又增加了口岸公共卫生、国门生物安全、进出口食品和进出口商品安全等。在此情况下，制度创新和复制推广往往涉及多部门多线条交叉问题。如，“优化进境保税油检验监管制度”就涵盖了企业管理、口岸监管、商品检验、保税监管等，唯有各部门通力协作，才能防止创新工作碎片化。

内外联动——区域创新优势有待提升

自贸区的很多改革创新举措都是首先在特殊区域内展开的，但目前这个平台仍存在创新合力不足和发展不平衡问题。从海关内部来看，特殊区域实行“围网+卡口+账册”的叠加管理形式，导致企业获得感不强；针对投资贸易便利化和自由化，还需加强探索研究，尽快优化完善特殊区域监管模式。

区域叠加——大湾区建设提出新课题

粤港澳大湾区具有一个国家、两种制度、三个独立关税区的特点。一方面，海关监管需要一体化、协同化发展。如，在推动跨境物流便捷流动过程中，内地海关之间适用全国通关一体化模式，跨关区仍有部分业务未实现互联互通，跨关区之间的藩篱有待进一步打破。另一方面，“要素自由流动”这一国际其他湾区的常态化特征，也将倒逼粤港澳各海关加大制度创新力度，用好自贸区这一平台，促进金融、人流、物流、数据、信息等跨境要素便捷流通。

顶层设计——服务贸易发展空间广阔

从各地自贸区总体方案看，都将服务贸易发展列为重点推进任务，但服务贸易发展需要多部门多条线多领域共同推进。如，期货保税交割作为跨金融、贸易、物流等多领域的交叉业务，是探索自贸区建设的重要课题，广州海关曾于2017年顺利推进期货保税交割业务落户南沙自贸区，但由于交易所规则与海关审价要求存在冲突、甲醇期货交割业务增值税政策仍未放开等原因，致使项目启动后就处于停滞状态。此外，对服务外包、保税维修、研发设计等新型业态，还亟须加强顶层研究，完善与服务贸易相关的统计、监管制度。

如何持续推进自贸区监管制度创新

深化自贸区改革，挖掘创新亮点

一是持续发力，落实好深化自贸区改革方案、促进自贸区创新发展若干措施以及综合保税区高质量发展高水平开放若干意见等，结合实际推出一批改革措施，及时做好后续评估工作。二是借鉴外商投资负面清单管理模式，探索实行海关监管负面清单管理，鼓励清单以外的创新改革先行先试，在特定区域试行法规豁免，解决部分创新业务“无规可循”问题。三是创新与香港港口的通关模式，探索构建与对接自由贸易港发展需求相适应，贸易便利、规则透明、监管高效的海关监管体系。

加快融合创新制度，扩大创新效益

一是梳理、提升归纳现有创新制度，进一步加大部门间统筹协调力度，在原有制度框架内推进局部创新，释放最大改革红利。二是研究确定制度创新重点领域，提出新时代海关自贸区发展重点任务，发挥自贸区海关的基层实践探索作用。三是坚持需求导向，推动特色项目落地。在粤港澳大湾区框架下，加大政策调研及规划研究，积极向海关总署相关司局争取更大的政策支持，在管得住的前提下，加大创新制度先行先试力度，支持粤港跨境货栈、粤澳合作葡语国家产业园等项目落地。

发挥特殊区域平台作用，实现联动发展

一是推动国务院促进综合保税区高质量发展高水平开放的21条措施率先在自贸区落地；推动实施“两区优化”改革任务，真正发挥海关特殊监管区域在自贸区建设中的特殊作用。二是统筹创新特殊区域监管模式。对接《海关全面深化业务改革2020框架方案》，推进南沙、白云机场特殊区域探索建立适应自由贸易发展的海关监管模式。三是依托现有特殊区域，探索建立“2（港、澳）+3（深圳前海蛇口、广州南沙、珠海横琴三个自贸试验片区）”自贸区联盟，借鉴香港自由港发展经验，形成“2+3”共同带动建设开放型湾区。

完善评估和保障机制，形成示范效应

一是完善自贸区海关监管制度创新机制，建立创新制度废改立机制，完善自贸区贸易便利化绩效评价指标，开展持续性跟踪评估分析工作并形成示范效应，形成制度创新的良性循环。二是加快构建以大数据为核心的“智慧自贸”应用平台，通过综合运用大数据、云计算、人工智能等手段，建设集中统一、协同高效的大数据业务平台，为全国自贸区海关开展制度创新提供共享渠道，互通有无。三是持续推广创新制度。切实发挥各职能部门指导作用，稳步做好各类改革试点经验复制推广工作，针对当前创新制度与地方发展诉求契合度不深等问题，加强研究、解决改革重点领域和关键环节的症结，巩固自贸区创新成果。

建章立制，进一步促进服务贸易发展

一是推动修订《海关法》，明确海关在服务贸易监管中的地位和职能，依托特殊区域和保税监管场所的政策优势，主动对接各项重大改革创新，大胆开展对外开放压力测试。二是率先进行服务贸易相关体制机制改革创新，拓展服务贸易发展空间，支持鼓励在自贸区内先行先试符合法律规定、国家政策支持的新业态。三是加快完善海关货物贸易统计制度，细化统计项目，增列保税研发、保税展览、服务外包和保税检测等与服务贸易直接相关的贸易方式，增强海关统计的话语权。