“十问”海关预裁定制度

文 / 海关总署政策法规司    刘浩宇

海关预裁定制度是目前国际海关普遍采用的一项跨境贸易便利化措施。世界海关组织（WCO）的《京都公约》和世界贸易组织（WTO）的《贸易便利化协定》都对预裁定制度做出了规定。《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署令第236号，以下简称《预裁定办法》）对标国际规则，建立了全关境统一适用的海关预裁定制度，对于简化进出口货物通关流程、压缩货物通关时间、进一步增强企业对进出口贸易活动的可预期性具有重要意义。特别是在当前优化口岸营商环境、促进跨境贸易便利化的形势下，预裁定更加凸显出不可替代的制度优势和独特价值。为使广大进出口企业准确理解和正确执行预裁定制度，确保其优化口岸营商环境、促进跨境贸易便利化的制度功效得以充分发挥，本文将对预裁定制度相关问题做出全面解读。

何谓海关预裁定制度

“预裁定”（也称“预先裁定”）的概念最初来源于税务领域，原指税务机关就纳税义务人所提交的待定事项应如何适用税法所做出的解释。此后，预裁定的应用范围逐步拓展，即企业或者个人事前就其所从事业务涉及的问题向主管部门进行问询，主管部门以某种具有约束力的形式对问询结果予以确认，以提升有关业务管理的透明度和可预见性，使从业者可以对相关业务的走势做出预判和评估。由于海关业务的高度专业化，且国际贸易环境具有较强竞争性和较大不确定性，为保证国际贸易经营者对进出口贸易活动的可预期性，针对海关业务的预裁定就成为了国际贸易实践中的一种普遍做法。中国海关的预裁定制度发端于海关进出口商品预归类、原产地预确定和价格预审核制度（以下简称“三预”制度）。2018年2月，为更好履行《贸易便利化协定》有关规定，海关总署出台了《预裁定办法》，在整合优化海关“三预”制度的基础上，建立、健全了海关预裁定制度。根据《预裁定办法》的规定，海关预裁定制度是指在货物实际进出口前，海关应进出口货物收发货人的申请，对其与实际进出口活动有关的海关事务做出具有约束力的有关决定。

从总体来看，《预裁定办法》所确立的预裁定制度，在制度设计上沿革了海关“三预”制度的优势和特色，同时在《贸易便利化协定》的规则框架下，围绕简化通关流程、提升通关效率、促进跨境贸易便利化等方面进一步予以改革和优化，称得上是“三预”制度的升级版。相比“三预”制度，预裁定的制度优势主要体现在以下三点：一是适用地域实现全覆盖。“三预”制度仅适用于做出有关决定的直属海关关区，企业从其他关区进出口货物需要向主管海关重新提出申请；而预裁定决定虽然同样由直属海关做出，但有关裁定可以在全关境适用，打破了直属海关关区界限，可以更好地适应全国通关一体化的运作模式。二是法律效力具有延续性。“三预”制度仅适用于进出口货物收发货人申请所指向的特定货物，“一事一申请”，其决定的效力不具有延续性；而预裁定决定则具有3年的有效期，在有效期内，申请人进出口与预裁定决定所列情形相同的货物，可以直接适用该裁定，无须重新提出申请，有效降低了制度性交易成本，减轻了企业运营负担。三是以提升企业合规能力为目标，对部分裁定事项做出调整。例如，针对进口货物完税价格，以预先确定“估价方法和涉税要素”替代“三预”制度项下“价格预审核”的预先确定具体完税价格，增强了企业准确申报进口货物涉税要素的能力，适应“自报自缴”税收征管方式改革的要求。

预裁定与行政裁定有何区别

这是两个非常容易被混淆的概念。行政裁定是2000年修改《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）增加的内容，《海关法》第四十三条规定了行政裁定，即“海关可以根据对外贸易经营者提出的书面申请，对拟进口或者出口的货物预先做出商品归类等行政裁定”。2002年，海关总署专门制定了《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》（海关总署令第92号，以下简称《行政裁定办法》），对行政裁定制度予以明确和细化。

行政裁定和预裁定都是海关在便利跨境贸易方面做出的制度安排。根据《行政裁定办法》和《预裁定办法》的规定，两者的共同点包括：都是海关应对外贸易经营者的申请，在货物实际进出口前就有关海关事务做出的在全关境范围内适用的决定。两者的差异主要体现在以下三点：一是裁定机关不同。预裁定的裁定机关是申请预裁定企业的注册地直属海关，该直属海关做出的预裁定决定可以在全关境普遍适用；行政裁定的裁定机关是海关总署或者其授权机构，授权机构须以海关总署的名义做出行政裁定，由海关总署统一对外公布。二是法律效力不同。预裁定决定对申请该预裁定的申请人具有约束力，其法律性质属于海关具体行政行为，从事相关进出口活动的对外贸易经营者可以参考、借鉴该预裁定决定，但对其不具有约束力；行政裁定具有普遍约束力，表现为不仅适用于申请人，对从事行政裁定所指向的海关事务的所有对外贸易经营者均具有约束力。从这一意义上讲，就性质而言，海关做出行政裁定的过程近似于一种立法活动，行政裁定属于海关抽象行政行为，与海关规章具有同等效力。三是救济路径不同。当事人对预裁定决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。不服涉税预裁定决定的，适用复议前置原则；不服行政裁定的，不能直接申请行政复议或者提起行政诉讼，可以在对海关依据有关行政裁定做出具体行政行为申请复议的同时，一并提出对该行政裁定的审查申请。对行政裁定的审查，由海关总署做出审查决定。

目前，预裁定制度与行政裁定制度同时并存，在各自领域均发挥着不同的制度功效。

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哪些海关事务可以适用预裁定

《预裁定办法》规定，预裁定制度适用于“与实际进出口货物有关”的海关事务，主要包括：“进出口货物的商品归类”“进出口货物的原产地或者原产资格”“进口货物完税价格相关要素和估价方法”等。其中，“原产资格”是指海关根据有关优惠贸易协定项下的原产地规则，认定申请预裁定的进出口货物具有享受优惠税率的资格；“完税价格相关要素”主要包括特许权使用费、佣金、运保费、特殊关系，以及其他与审定完税价格有关的要素，进口货物收货人通过向海关申请预裁定确认上述涉税要素，对于其在之后的通关环节准确进行自报自缴具有重要意义。

对于《预裁定办法》规定的上述海关事务，“进出口货物的商品归类”和“进出口货物的原产地或者原产资格”为《贸易便利化协定》规定的各成员必须执行的约束类事务，“进口货物完税价格相关要素和估价方法”为各成员选择执行的鼓励类事务。《预裁定办法》将上述约束类和鼓励类事务均纳入预裁定适用范围，高于《贸易便利化协定》的执行标准，为企业提供全方位、高水平的预裁定服务。

需要说明的是，《预裁定办法》对于预裁定的适用范围做出了开放性的制度安排，除列明上述具体适用情形外，还设定了“海关总署规定的其他海关事务”，即海关总署可以通过公布海关规章或者发布海关总署公告，进一步扩充可以申请预裁定的海关事务类型。下一步，海关总署将根据外贸形势的发展变化、通关监管的实际需要，特别是机构改革后关检业务深度融合进程，通过法定方式适时拓展预裁定制度的适用范围，“禁限进出口措施和监管证件的适用”“关税减免和关税配合的适用”“进出口商品货样检验”等海关事务，有可能在具备相关条件的情况下，纳入预裁定制度的适用范围。

此外，还需要注意的是，预裁定制度的设计初衷是依进出口货物收发货人的申请，将原本属于通关环节的作业流程（如商品归类、原产地确定、完税价格估价方法及涉税要素认定等）前置于货物实际进出口环节完成，从而实现优化通关流程、压缩货物通关时间的制度功效，与依法即属于通关环节之前实施的监管业务（如境外预检、装运前检验、产地/组货地检验检疫等）具有本质区别，两者不能混淆或者相互替代。

进出口业务咨询能否申请预裁定

《预裁定办法》出台后，一些并无实际进出口贸易的企业，通过申请预裁定的方式就进出口活动相关业务问题向海关进行咨询，因其不属于预裁定制度的适用范围，未能得到海关支持。

根据《贸易便利化协定》和《预裁定办法》规定，预裁定制度的启动和实施以申请人具有实际进出口贸易或者有货物实际进出口为前提，没有实际进出口贸易或者货物的实际进出口，仅为一般性的业务咨询，不能申请预裁定。做出上述制度安排主要基于以下考虑：一方面，海关对于企业不同的业务需求设定了不同的解决机制和处置程序。相比一般性的业务咨询者，具有实际进出口活动的收发货人，对于商品归类、原产地确定、估价方法及涉税要素认定等相关海关事务的预裁定需求更为具体和迫切，在办理预裁定行政资源相对有限的情况下，应优先满足该部分利益群体的现实需要。而对于进出口活动的业务咨询，可以通过12360海关服务热线、海关业务咨询窗口等渠道得以解决，且方式更加灵活、程序更加简便，能够更加高效、更具针对性地为当事人释疑解惑。另一方面，预裁定决定属于海关具体行政行为，无论是对申请预裁定的当事人，还是对做出预裁定决定的海关，都具有相应的法律效力，具体体现为具有约束力、确定力和执行力。从这一意义上讲，也必须要求预裁定决定所指向的海关事务与现实存在的进出口贸易活动相关联。

哪些市场主体可以申请预裁定

《预裁定办法》规定，“预裁定的申请人应当是与实际进出口活动有关，并且在海关注册登记的对外贸易经营者”。根据《海关法》和《中华人民共和国对外贸易法》规定，上述“对外贸易经营者”是指《海关法》所规定的在海关注册登记的进口货物收货人和出口货物发货人。进出口货物的收发货人是实际进出口贸易活动的主要参与者，就进出口货物涉及的有关海关事务提前申请预裁定，对其开展进出口贸易活动及办理货物进出口手续具有直接影响和现实意义，是预裁定制度的主要需求群体。正是基于这一原因，《预裁定办法》将收发货人确定为申请预裁定的适格主体。

需要注意的是，《海关法》所规定的“进出口货物收发货人”是指从事进出口贸易的经营主体（报关单列明的“收发货人”），并非进出口货物的实际收发货人（报关单列明的“消费使用单位”和“生产销售单位”）。后者不签订外贸合同，不直接从事进出口贸易，《预裁定办法》未赋予其申请预裁定的主体资格。进出口货物的实际收发货人如果需要申请预裁定，可以委托前述收发货人向海关提出有关申请。

此外，还需要说明的是，进出口货物的境外收发货人及其他利益关系相关方，虽然与预裁定所涉进出口贸易具有一定关联，但由于其并非中国海关的行政管理相对人，无法承担预裁定制度参与主体的有关权利义务和法律责任，也不能以自身名义向中国海关提出预裁定申请。境外企业如果有这方面的需求，可以通过委托境内符合条件的代理机构向中国海关申请预裁定。

向哪一层级的海关提出预裁定申请

海关对于预裁定制度适用属地海关管辖原则。预裁定申请的受理海关及预裁定的裁定机关，同为预裁定申请人的注册地直属海关，与纳税人属地管理保持一致。属地海关所做出的预裁定决定，不仅在本关区内有效，而且在全关境范围均可适用。需要说明的是，预裁定申请人虽然需要向其注册地海关申请预裁定，但其无须前往实地现场办理有关手续。企业可以通过登录中国电子口岸“海关事务联系系统”或者“互联网+海关”一体化平台，向其注册地海关提交预裁定申请，实现“数据多跑路，企业少跑腿”。上述制度安排并未给企业增加不必要的成本和负担。

因何设置必要的预裁定申请时限

预裁定的申请时限，是预裁定制度中一个非常重要的时限规定，不仅关系到进出口企业预裁定申请权利的行使，同时也直接影响到海关做出预裁定决定的时限设置。原则上，海关应当在收发货人提出预裁定申请后、货物实际进出口前做出预裁定决定，否则预裁定制度就失去了现实意义。在综合考量企业实际需求、海关行政资源并参考借鉴国外海关相关制度的基础上，中国海关预裁定制度对于预裁定的申请时限既做出原则性规定，同时也有特殊性安排。所谓“原则性规定”是指《预裁定办法》明确规定，申请人应当在货物拟进出口3个月之前向海关提出预裁定申请。比较国外海关的相关制度，美国、欧盟、澳大利亚、日本、新加坡等贸易便利化程度较高国家的海关，均对预裁定设定了相应的申请时限，中国海关预裁定的申请时限与之相比处于较为先进的水平，为海关在货物实际进出口前做出预裁定决定提供了制度保障。同时，考虑到国际贸易实践的特殊性和复杂性，为充分保障企业预裁定申请权的有效行使，《预裁定办法》在预裁定申请时限的制度设计上还做出了特殊安排，规定“特殊情况下，申请人确有正当理由的，可以在货物拟进出口前3个月内提出预裁定申请”。根据海关总署2018年第14号公告的规定，上述“特殊情况”主要包括以下情形：一种情形是因不可抗力或者政策调整原因造成申请时间距货物实际进出口时间不足3个月的，即由于申请人不能预见、不能避免、不能克服的原因导致迟延申请的情形，可以不受提前3个月申请的限制；另一种情形是申请企业为新成立的企业，在海关注册登记时间不足3个月。

应该说，海关对于预裁定制度的适用是持积极推动态度的。之所以设置申请时限，主要目的是为保证在货物实际进出口前，海关对于企业申请预裁定的有关事项能够做出相关决定，使企业对进出口活动的可预期性得以实现，增强企业获得感。因此，对于预裁定申请企业而言，首先应当严格执行预裁定申请时限的规定，在货物拟进出口3个月之前申请预裁定。因特殊原因未能在规定时限内提出申请，但对海关权威认定结论又有迫切需求的，可以与主管海关加强沟通联系，说明事由和诉求；在此情况下，海关会在综合考虑各方面因素的基础上，遵循预裁定制度基本原理，按照有利于当事人原则做出妥善处置，包括为当事人提供替代预裁定制度的相关措施。

申请人是否必须按照预裁定决定办理报关手续

在绝大多数情况下，该问题似乎并不成为问题——企业申请预裁定的主要目的是：为了提前取得海关对于与实际进出口货物有关海关事务具有法律效力的权威认定，在通关环节一般都会按照海关做出的预裁定决定办理报关手续，以获取合规、便捷的通关待遇，这也正是预裁定制度的价值所在。但是，针对一些特殊情况（如企业对于海关预裁定决定持有异议等），从解析法律制度及其内在法律关系出发，有必要对上述问题进行解读，以明晰预裁定申请人的权利和义务，引导其正确执行有关制度。

《贸易便利化协定》规定，“各成员做出的预裁定对于该成员具有约束力”，同时授权各成员自行决定预裁定决定对申请人是否具有约束力。根据《贸易便利化协定》的上述规定，中国海关的预裁定制度确定预裁定决定对于海关和申请人均具有约束力。无论是海关总署令第236号的《预裁定办法》，还是作为配套规范性文件的海关总署2018年第14号公告，都将“按照预裁定决定申报”作为申请预裁定企业的一项义务性规定，即明确申请人在预裁定决定有效期内，进出口与预裁定决定列明情形相同的货物，应当按照预裁定决定申报，并在报关单备注栏内填写《海关预裁定决定书》编号。

正如申请预裁定不属于一般意义上的业务咨询，作为海关具体行政行为的预裁定决定，对于申请人的进出口申报行为不是起到简单指导和参考作用，而是具有约束力、确定力和执行力。《预裁定办法》没有明确规定申请人未按照预裁定决定申报的法律后果，但结合相关法律规范的规定，申请人可能因此承担一系列不利后果：不仅不能享受预裁定制度本身所赋予的便利通关待遇，且由于企业没有按照属地海关先前做出的预裁定决定报关，其就相同性状进出口货物的申报事项，在通关环节极有可能无法得到口岸海关认可，进而承担申报不实的法律责任；特别是在海关掌握企业曾经申请预裁定但又未按预裁定申报的情况下，还有可能被认定为涉嫌故意伪报、瞒报。

广大进出口企业对于上述问题要有正确认识。申请预裁定的企业要严格按照海关做出的预裁定决定办理报关手续。如果对预裁定决定不服，应当按照《预裁定办法》第十八条的规定申请行政复议，寻求法律救济；根据行政复议期间具体行政行为不停止执行原则，在复议机关做出撤销决定前，仍要执行有关预裁定决定，以免产生不利后果。

企业根据预裁定决定申报且海关予以认可后能否 实施追补税

《贸易便利化协定》规定，各成员做出的预裁定决定对该成员具有约束力。《预裁定办法》在此基础上进一步明确，对于申请人在预裁定决定有效期内按照预裁定决定进行的申报，海关应当予以认可。在通关过程中，对于企业根据预裁定决定所申报的事项，海关仍要进行相应审核，审核的重点就是申请人实际进出口货物与《海关预裁定决定书》所列明货物是否具有相同性状。对于某些预裁定事项，海关还要进行实质性审核。例如，原产地预裁定以申请人提交的预裁定申请书所列商品税则号列为基础做出。货物实际进口时，海关将对实际进口货物的商品归类做出认定，如果海关认定的商品归类与《海关预裁定决定书》不符，该预裁定决定将不予适用。

如果海关经审核认定实际进出口货物与预裁定决定所列货物具有相同性状，且不存在预裁定决定效力终止事由，对于申请人根据预裁定决定的申报事项，海关应当予以认可，这是预裁定决定对海关具有约束力的要求和体现。需要注意的是，海关接受申请人根据预裁定决定所做的申报，并不意味着海关在发现税款少征或者漏征情形时不能行使追补税的权力。在执法实践中，一些企业对此不能理解和接受，认为企业按照海关预裁定决定申报，且海关也予以认可，企业就不应再承担税款短缴或者漏缴的法律责任。上述观点反映出部分企业对于海关预裁定及相关制度的功能定位和内在逻辑关系缺乏正确认识。

预裁定制度的功能定位是促进通关便利、增强企业的可预期性，其通过预裁定决定对海关的约束力，保证了上述功能的实现。而海关作为国家进出境监督管理部门，在通过预裁定等制度为企业提供跨境贸易便利化和优质口岸营商环境的同时，也要保证法定监管职责得到有效履行，其重要体现之一就是确保国家税款的应收、尽收，海关税收征管制度（包括追补税制度）的功能定位亦在于此。

鉴于此点，海关接受和认可进出口企业按照预裁定决定所做的申报，并不意味着海关放弃对于少征或者漏征税款实施追补税的权力。无论是适用预裁定决定的报关情形，还是一般进出口申报环节，海关基于追补税制度补征或者追征短少税款，都是海关履行进出境监管职责的具体体现，并不构成对预裁定决定法律约束力的影响和冲击，反而是预裁定的制度配套和有益补充，两者共同保证了海关在提供优质公共服务的同时，强化对企业进出口贸易活动的有效监管。

预裁定决定能否溯及既往

该问题涉及预裁定决定的溯及力问题，即指预裁定决定对其生效以前的事件和行为是否适用。根据《预裁定办法》规定，预裁定决定作为海关具体行政行为，自做出之日起产生法律效力，对其生效之前已经实际进出口的货物没有溯及力。举例说明，某企业就拟进口货物的商品归类向海关申请预裁定，海关做出的预裁定决定表明，该海关对企业先前进口的具有相同性状的货物存在多征税款情形。由于预裁定决定不具有溯及力，该企业不能以海关之后做出的预裁定决定作为变更先前海关征税决定的抗辩事由，但其可以依据《海关法》第六十三条关于退税的规定，自缴纳税款一年内要求海关退还多征税款。

海关预裁定决定虽然不能溯及既往，但一经做出，其效力即具有延续性。《贸易便利化协定》规定，各成员的预裁定决定应当在其做出后的合理时间内有效。《预裁定办法》将上述“合理时间”即预裁定决定的有效期确定为3年。在有效期内，预裁定决定对于申请人进出口与该决定列明情形相同的所有货物均具有法律效力。在执法实践中，以下三种情形会对预裁定决定的效力产生影响：一是预裁定决定的做出依据（包括法律、行政法规、海关规章以及海关总署公告）发生变化并影响其效力的，预裁定决定自动失效。二是因申请人提供的材料不真实、不准确、不完整，导致预裁定决定需要撤销的。根据《预裁定办法》规定，对于上述情形，经撤销的预裁定决定自始无效；申请人提供虚假材料或者隐瞒相关情况的，海关给予警告，可处1万元以下罚款。三是预裁定决定存在错误（非因申请人提供材料原因所致）的，由海关予以撤销。

注：本文作者为2019年海关中青年处级领导干部进修班（总第16期）学员

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