“多查合一”检验检疫类核查作业思考

文 / 李浩  于得水

核查制度介绍

权力和责任清单

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。在海关总署公布的“海关总署权力和责任清单”中，分为海关监管、税费征收、查缉走私、海关统计、口岸管理、其他事项6个部分。

由于原质检总局不是《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》中的7个试点部委，故在机构改革前原质检总局未发布统一的“质检总局权力和责任清单”。但是，由于中央及地方各级政府均在推行权责清单制度，原质检总局各直属检验检疫局分别公布了各自在省级层面的权力和责任清单。

关检合并后，海关统一的权力清单、责任清单、负面清单尚未公布，目前为权责清单并行的融合阶段。

与核查和后续监督管理相关的制度

《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）的“执法监督”章节，主要是对海关系统自身的执法监督；涉及原检验检疫法律的“监督管理”“卫生监督”“检疫监督”章节，多为对行政相对人的监督管理。

《海关法》法条中未见“核查”这一概念，在法律体系中也没有系统性概论和工作细则。实际上，海关的核查工作制度并非直接来源自《海关法》，而是由《海关法》引申的各种保税监管制度整合而来。海关核查工作大概经历了保税核查、三查合一、通关一体化（关检合并前的“多查合一”）三个阶段。而《海关保税核查办法》的公布和施行，则标志着海关核查制度正式确立。

原检验检疫涉及的《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）单独设置了“监督管理”章节，《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称《卫生检疫法》）设置了“卫生监督”章节，《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称《动植物检疫法》）中没有“监督管理”章节，但在《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》中设置了“检疫监督”章节。

目前，核查标准化作业表共有65（56+9）个，核查标准化作业表文后均列明了参考的法律文件上位法依据，其法律依据溯源与关检合并前的权责清单列举一致。

“多查合一”检验检疫类核查作业

关检合并将原检验检疫事权、事项按照事前、事中、事后划分，嵌套入海关业务流程中，即主要将原检验检疫的后续监管内容纳入“多查合一”。在海关下发的两批“多查合一”事项中，涉及检验检疫类核查作业共有31项，具体包括原产地签证调查类2项、动植物检疫监管类13项、进出口食品监管类10项、进出口商品检验监管类6项。目前，对“多查合一”检验检疫类核查作业的分类没有统一标准，如有的按业务类型分为非涉税类、信息调查类、合规监管类、专项类等作业。

在原检验检疫的动植检、商检、食品等各条线上，按照原有法律法规、部门规章、工作规范、原检验检疫手册等各层级业务文件，对“多查合一”检验检疫类核查作业分别起草了标准化作业表。由于原检验检疫没有类似海关的“核查”工作，“多查合一”检验检疫类核查作业在原检验检疫时期的各条线，是按照后续监管或者监督管理工作方式进行的。

目前存在的问题

制度融合与整合问题

“多查合一”事项分类划分无统一标准。目前，关检合并后海关的“权力和责任清单”尚未发布，造成标准化作业事项分类划分无统一参照标准，影响了标准化作业类别集约度及事权、事项的划分。例如，动植检类将出口农产品境外通报或退运核查划为一个核查表，商检类将出口工业产品退运货物追溯调查和出口不合格商品通报召回分为两个核查表，食品安全类则按产品分类将食品和化妆品分设两个通报核查。核查标准化作业项目多于权责清单项目，相同或相近事权、事项下的核查标准化作业仍有整合空间。

“多查合一”检验检疫类核查需继续加强整合力度。检验检疫类核查仍处于在各专业条线框架下的事项划分，存在过去的条线思维，将同一事权下的核查作业过度细分、扩充业务；法律依据相同，却分设不同的核查作业表，精简整合不足。例如，依据同为《进出境粮食检验检疫监督管理办法》，动植检类和食品安全类分别设立了各自的粮食生产、加工、存放企业核查表，而不是在同一个核查表内区分食用与非食用（动植用），且对比两个核查作业表内容基本相同。

核查标准化作业表附后的是“参考文件”，而非“核查（法律）依据”。部分条款不属于法律法规、部门规章层级，而是取自原检验检疫的工作规范，甚至来源于原《检验检疫手册》内容，缺乏法律意义上的合规性审查，存在法律依据上的瑕疵。例如，出口工业产品退货调查核查表中的表格来源自原国质检检函〔2012〕269号工作规范中的内容；又如，《进境粮食国内生产、加工、存放单位核查标准化作业表》的第17项亦找不到具体的依据。

原检验检疫权责清单和权力运行图中的事后监管（核查）内容缺失。简单将事前的审批、许可等内容平移到事后核查作业，且平移过程中还存在某些核查标准化作业表的相关条款要求与企业注册登记考核标准不一致的情况。例如，食品备案企业的权力运行图，对备案审批进行了详细描写，但对审批后的监管则“一带而过”，造成监管核查时将备案内容重复一遍，而非基于问题或者风险的核查；又如，有的食品备案企业核查表中要求核查的内容，在备案审批时并无此项要求，造成核查作业、企管要求及事中查检等海关各环节执法内容、程序和标准的不统一。

信息化核查系统上线滞后。为了落实科技兴关、充分利用信息化系统提高工作能效，非涉税核查亟待尽快上线信息化系统。特别是一些实效性较强的核查作业，过渡期的纸质流转单影响指令下达时长，而企业则可能面临退运维修复出口交货，核查周期过长会导致核查组现场作业时间在退运维修复出口之后。

人员问题

岗位工作资质设立缺少法律依据。对于关检业务及机构合并，各单位应严格按照以事权划分职责、以职责设定岗位、以岗位设定人员的原则。

资质管理与岗位能力边界不清，岗位人员培训缺乏主动性。具体来看，一些岗位需要取得一定的资格、资质，以持证上岗，如行政执法岗和行政执法证；而另一些属于岗位初任培训、上岗培训，只要培训合格即可上岗，并不需要资格证。

思考与建议

以权责清单推进“多查合一”检验检疫类核查作业优化

原检验检疫权责清单及权力运行流程侧重事前、事中，其事后的核查部分内容需要充实。为便于新核查制度尽快落地，当前可以海关现行的法律法规、“三定方案”、部门规章梳理权责清单及核查作业，并及时做好立法储备。在人员方面，人事及教培部门要根据“三定方案”和《口岸检查检验机构设置和编制管理办法》，进一步提高人力资源配置效率；资质及资格类由法规部门归口管理，岗位类逐步建立由教培中心组织开展的水平评价岗位任职制度。

按照“两步申报”改革方案规定，从完整申报到报关单放行间的作业可下达稽核查指令，检验风险排查、出口前置监管等工作将划入后续监管部门承担，推进《海关全面深化业务改革2020框架》落实。按照《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》等文件要求，对权责事项逐项提出取消、下放和保留的意见。需要对有关法律、行政法规进行立、改、废的，同时提出建议；对没有法定依据的，原则上予以取消，确有必要保留的，按程序办理。

核查标准化作业的整合要向关检合并后的要求看齐。依照权责清单不仅能整合精简标准化作业种类，同时也是标准化作业可执行层面的法律依据和规程。仅从“物理”融合来看，核查标准化作业表数量多于权责清单项目数；如果按照简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能要求等方面进行“化学”融合，核查标准化作业表数量还可进一步压缩。

此外，作为统一执法主体，海关执行《海关法》《动植物检疫法》《卫生检疫法》《商检法》《食品安全法》五部法律，拓展了海关的职责和任务，延伸了海关的监管链条，因而在进出口环节上述监管执法程序具有重构需求。而关税制度作为海关制度的核心内容，未来此方面法律的制订可能影响现有《海关法》的体例结构，需要相应海关监管制度的调整配合。

根据权责清单进行“多查合一”检验检疫类核查作业分类划分

用法治思维来判断相关权力的属性，以权力的法律属性为标准进行分类，将动植检类、食品安全类、商品检验类、原产地类等现行“多查合一”范围核查作业按权责清单作为基准。考虑到改革的连续性和“凡属重大改革都要于法有据”的要求，建议核查作业类别采用“开源”方式，便于日后法律修改衔接。按照《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》中行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等分类方式进行分类，整合现有核查作业种类，形成法律依据清晰的标准化核查作业表。

打破“多查合一”检验检疫类核查作业的专业和条线局限

关检合并前，海关已初步完成了《海关全面深化改革总体方案 (2014—2020）》，而目前检验检疫业务还没完全走出条线藩篱。因此，海关应加快检验检疫业务事前、事中、事后整体协调融合，“三检一局”尽快融入“两中心三制度”中，由“三检一局”向风控中心提供风险规则和参数。

“多查合一”检验检疫类核查作业要依据权责清单中的法律授权

企管、查检、核查等部门作业属于同一个法律尺度。核查作业本身与指令下达和结果反馈上下环节紧密连接，可建立部门协调工作组、部门联席工作制度，乃至制订联合作业流程指引，制度化协调各部门间的沟通配合机制，实现“多部门如一部门、多关如一关”的企业感知和改革初衷。

补充和完善“多查合一”检验检疫类核查作业权责清单和权力运行内容

现有核查作业在按照权责清单作为基准的同时，完善原权责清单中的事后核查内容。海关的核查内容比较成熟和翔实，可以借鉴加贸等核查经验，坚持问题导向下发指令，而不是将手册审批全套内容移位到后续核查；检验检疫类的也不应将事前审批、年度监管等简单照搬到事后核查，而应按照权责清单建立和完善事后核查本身的权力运行内容。

尽快上线新一代海关稽核查业务管理系统

加快各系统间的信息互通，切实落实和发挥科技兴关的效用。各业务部门向风控中心提供风险筛选参数，由风控中心向稽核查下达核查作业指令。指令作业信息流要在各指令提出业务部门、风控部门、企管及稽核查部门等部门中形成闭环，并可持续改进。

优化岗位设置并转换岗位资质

法规、人事、各业务部门完善优化指令作业岗位流程，依照“中心—现场式”运行架构，形成既相互制约、又运转高效的选、查、处相对分离机制。结合人事新一代信息管理系统，加强海关业务岗位全面深度融合，统一岗位职责边界，实现海关业务岗位配置标准化目录管理。

栏目编辑：高扬  582310008@qq.com