—— 中国海关发展简史  

文/孙晋勇、吴煮冰

中国海关作为国家进出境监督管理机关，历史悠久、源远流长。

古代的关津

西周及春秋战国时期，在边境及河津和陆路交通要道上设立关津，主要职能是戍边防守，抵御外族入侵，接待中外使者，保护进出境人员正常活动；稽查行旅货物，防止士卒人犯逃亡，禁限重要物资出境；管理关市，监督边境贸易。对进出境人员及货物行李实行凭符传验核放行、复核查验的管理制度。

战国时期，诸侯国在各自边境设立的关津，承担“关市之征”等与现代海关相仿的职能。担负稽查行旅、征收税赋、查禁走私。早期关津是海关的萌芽。

汉朝实行外贸官营垄断，进出关凭“符”“传”放行，没有“符”“传”，或擅自与外商交易货物，要受到处罚，最高可以处死刑。汉文帝曾下令匈奴不准入边塞，汉人不能出边塞，犯法者杀。一长安商人，因擅自与来降的匈奴浑邪王交易，牵连问罪处死500余人。

西汉刘向著的《烈女传》记载：“二义者，珠崖令之后妻及前妻之女也。女名初，年十三，珠崖多珠，继母连大珠以为系臂，及令死，当送丧，《法》：‘内珠入于关者死。 ’ 继母弃其系臂珠。其子男，年九岁，好而取之，置之母镜奁中，皆莫之知，遂奉丧归。至海关，关候士吏搜索得珠十枚于继母镜奁中。”

从这段文字中可以看出，“海关”一词始于汉代。

魏晋南北朝时，设“互市”，隋唐的时候设“交市监”（后更名为“互市监”），进行贸易监管，“稽察有方，行旅无壅”，兼具官营外贸与海关管理双重职能。

古籍本《烈女传》珠崖二义。供图/贺彪

始于广州终于广州的市舶司

唐朝的时候，广州已成为全国海上贸易中心，为了对进出口货物和人员进行管理，公元660年，唐高宗下旨在广州特设市舶使，由岭南节度使兼任。公元683年，唐玄宗又下旨，在广州设立管理进出境机构——市舶司，专司管理外国来华船队的贸易和迎送各国友好使节来往。那时，市舶司具有今天的海关、外贸、外交职能。宋、元、明三朝沿袭这种设置，清初也曾在广州设过市舶司。

市舶使代表朝廷，总管东南海路的外交与外贸，凡海路来的外国使团进贡，必先在广州停留，使臣带两位随员进京，其余人员留在广州；负责登记外来商船货物，检查有无违禁品，征收税款。进口关税为政府带来丰厚财政收入，有记载说，每届船期可日进白银15万两。 

宋代海外贸易不断扩大，除在广州设立市舶机构外，先后在杭州、泉州、江阴、温州等地设置市舶司机构。

元十四年（1277），元军取得浙、闽等地，沿袭南宋制度，在泉州、庆元（今浙江宁波）、上海、澉浦四地设立市舶司。征收关税方面，元代沿袭南宋办法，规定细货十分取一，粗货十五分取一，漏税货物没收。元代除对货物抽税外，另征收一种“舶税钱”，类似明朝的“水饷”和后代的船钞、吨税。元代初期，蕃货、土货征税规定相同。元十七年（1280）起，实行土货单抽、蕃货双抽的关税制度，这在中国古代海关史上有重要意义，在世界古代海关史上也有较大影响。

明代晚期，在福建漳州月港设海防馆，管理私人海上贸易。万历二十一年（1593），改海防馆为督饷馆，其职能是发放出海贸易许可证、引票、征收饷税、检验和监督进出口商船等。督饷馆的设立，使对外贸易行政管理与经营管理相互分离，明代还在运河、长江水运商道要地设征税关卡，对“舟船受雇装载者，计所载料多寡、路近远纳钞”，故称 “钞关”；明初还设抽分竹木局征竹、木、柴、炭等税。成化七年（1471）设芜湖、荆州、杭州三处抽分厂，由工部派员“专理抽分”。清代前期，因其分别隶属于户部和工部管辖，又称“户关”“工关”。朝廷颁发有《商税则例》《海税禁约十七事》《东西洋水饷等第规则》《陆饷则例》等，建立了一套比较完整的制度。

市舶司制度延续了大约1000年，其始、终于广州。

市舶使、司的设置，标志着海关机构的初步形成，成为清代海关制度的先声。

 《 元 市舶则法》 （复制件） 。供图/贺彪  

清朝初期的海关

清初，为防止郑成功等反清复明势力获得大陆的支持，顺治十三年（1656），清政府颁布 “禁海令”，实行海禁政策。1683年（康熙二十二年），清军占领台湾后，清政府没了后顾之忧，康熙皇帝以国计民生为念，下旨解除海禁，开放对外贸易，设立闽、粤、江、浙四海关，并形成了一系列的海关管理制度。

乾隆二十二年（1757），为抵制（防止）洋商北上“移市入浙”， 清政府下令“洋船只准在广州收泊交易”，江、闽、浙三海关只（仅）办理本国商船运载进出口货物及东洋、南洋商船贸易手续，粤海关成为唯一监管西洋商船进出口贸易的海关。清政府还实行行商垄断的对外贸易制度，规定外商只能与十三行进行贸易。鸦片战争前，广州成为世界贸易体系的中心城市和中外文化交流的桥梁、纽带，被称作清政府财源滚滚的“金山珠海、天子南库”。

近代洋关

1840年，英国借口清政府销毁鸦片，发动侵华战争，史称“第一次鸦片战争”。清政府战败，被迫与英国签订《南京条约》；此后，又被迫签订一系列不平等条约，割地赔款、开放通商口岸，实行片面协定关税和领事报关制度等，丧失关税自主权、海关行政管理权和税款收支保管权。

1854年，江海关税务管理委员会成立，这是中国近代出现的由第一个外籍人士监管洋货、征收洋税的海关。1858年中英、中美、中法《通商章程善后条约：海关税则》签订，规定“任凭”清政府总理大臣邀请外人“帮办税务并严查偷漏”。其后，各开放口岸先后聘任洋人开设新式海关，形成以外籍总税务司为核心的中国近代海关管理体系。洋人也从“帮办税务”的“客卿”，逐步成为主管海关事务的实际领导者。

19世纪60年代总税务司署成立后，形成了以外籍总税务司和税务司为核心的中国近代海关管理体系。

 总税务司作为西方列强在华利益代言人，依照不平等条约及《募用外人帮办税务章程》等规章，大量雇用洋员，占据洋关主要位置。中国近代海关名为中国政府机构、实则西方列强掠夺政治经济利益的“国际官厅”，成为中国近代社会一个独特缩影。

洋人把持中国近代海关，关税自主权和海关行政管理权旁落长达9 0余年，形成 “新关（俗称洋关）”与“常关”并存的局面。中国人民为收回海关主权，进行了艰苦卓绝的斗争。

中国近代海关引进英国海关管理模式，逐步建立起独特的海关管理制度，促进了海关管理的近代化进程。总税务司署先后设置征税部、船钞部、邮政官局、教育股、造册处等部门，负责征税、缉私、查验、统计、海务、检疫、邮政、同文馆等业务。辛亥革命后，第三任总税务司安格联乘机攫取海关税款收支保管权，加强对中国财政金融的控制。近代海关先后经办商标注册、华工出洋、世博会等事务，甚至插手外交谈判、购置舰船、直接参与内外债发行和管理赔款等。

中国政府和人民为收回关税自主权和海关行政管理权，进行了长期不懈的斗争。

光绪三十二年（1906），清政府设立关税处，意图限制、接管海关权力。民国时期，中国政府在“巴黎和会”、华盛顿会议等国际会议上提出关税自主的要求，均被列强拒绝。1928年南京国民政府发表《对外宣言》，要求废除不平等条约、实行关税自主。1929年，国民政府颁布了第一部国定《进口税则》。同年，推行“海关改制”，限制洋员数量、改善华员待遇。海关华员也自发地成立各种进步组织，开展争取改善华员待遇、抗日救亡运动、保护关产、迎接解放等进步活动和革命斗争。

 清末东海关。供图/陈星华

新中国海关

中国共产党成立以后，坚持关税自主和收回海关管理权的主张，先后在江西苏区、抗日根据地、解放区建立人民海关，施行独立关税政策。

随着全国逐步解放，各地军事管制委员会陆续接管旧海关。1949年10月25日，中华人民共和国中央人民政府海关总署成立，负责统一管理全国海关事务，调整各地海关设置。新中国海关依照“改造、利用”方针，辞退洋员、废除外籍税务司制度。

新中国海关领导体制随国家政治与社会经济形态变化几经调整。1952年12月，海关总署划归对外贸易部领导，各口岸对外贸易管理局与当地海关合并；1955年，各地海关受对外贸易部和所在地省或直辖市人民委员会双重领导；1960年11月，各地海关建制下放到地方，成为各地外贸局的组成部分，海关职能受到严重削弱；1980年2月，国务院决定改革海关管理体制，成立中华人民共和国海关总署作为国务院直属机构，统一管理全国海关机构和人员编制及其业务。1998年国务院决定海关总署升格为正部级，海关在国家经济生活中的作用得到更好发挥。

2001年成功加入WTO后，我国快速融入世界经济发展大局，抓住经济全球化的机遇，进出口贸易额逐年大幅增长。党的十八大以来，中国海关进一步提高政治站位，牢牢把握政治机关定位，以政治建设为统领，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十八大、十九大精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚决贯彻落实中央各项决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，全面加强海关系统党的建设，推进海关法治建设，擦亮准军事化海关纪律部队品牌，坚持新发展理念，大力推进全国通关一体化、“两步申报”等改革措施，加快自贸试验区海关监管制度创新复制推广、“互联网+海关”建设等海关改革，服务开放型经济新体制建设。海关总署党委提出政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关，着力建设让党中央放心、让人民群众满意的中国特色社会主义新海关。特别是2018年，出入境检验检疫管理职责和队伍划归海关总署，新海关机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加高效、队伍更加壮大，扎实推进关检全面深度融合，服务党和国家大局的能力更强、水平更高。

 1950年3月25日，中央人民政府海关总署工作人员合影。供图/中国海关博物馆

海关作为国家对外的窗口，亲自经历和见证了改革开放以来我国经济、社会全面发展的历程，始终与国家同呼吸、共命运，用海关人自己的接力奋斗,成功阐释了“国盛则关兴”的深刻内涵。

（作者单位：中国海关博物馆、深圳海关）