海关特殊监管区域“两头在外”政策制度设计，较好地适应了改革开放初期外向型经济发展，为我国引进技术、扩大出口、稳定就业等做出了积极贡献。随着国际国内市场深度融合以及需求的不断变化，国际贸易摩擦加剧，导致区内部分产业产能过剩，企业希望利用剩余产能承接国内的生产订单，更好地统筹利用国际国内两个市场。

2019年年初，国务院印发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），进一步支持综合保税区统筹两个市场，打造加工制造中心，《若干意见》提出：“允许综合保税区内加工制造企业利用剩余产能承接境内区外委托加工。”这一新政的实施，有力促进了区内加工制造企业进一步释放产能，受到区内企业的普遍欢迎。

委托加工是指综合保税区（根据国务院要求，海关特殊监管区域整合优化后统一命名为“综合保税区”）内企业接受境内区外企业委托，利用海关监管期限内的免税设备或已解除海关监管的设备，对区外企业提供的入区货物进行加工，加工后的产品全部运往境内（区外），同时收取加工费，并向海关缴纳税款（利用已解除的海关监管设备不征税）的一项政策。其前身为2014年开展的委内加工试点，2016年在全国海关特殊监管区域推广。开展委内加工业务的区内企业须满足因国内技术无法达到产品要求的条件且须得到国家有关部门批准。在前期业务改革实践经验基础上，《若干意见》提出的委托加工新政不设条件、免除审批，同时实行区分不同情况的税收政策。新政全面实施一年以来，地方政府和区内企业纷纷反映，政策针对性强、含金量高，有效解决了当前发展面临的痛点、难点、堵点问题，给区域经济发展注入了新的活力。

纬创资通（泰州）有限公司是泰州综合保税区内龙头企业，主要从事各种规格的液晶显示屏产品加工，合作方包括苹果、联想、小米等知名品牌公司。2017年，苹果公司全球突发性调整订单后，导致该公司无单可接，企业产能严重过剩且面临严峻的生存危机，委内加工和委托加工政策的接力出台，帮助该企业及时调整方向、渡过难关。对此，纬创公司负责人说：“委内加工帮我司顺利承接到了国内京东方订单，扛过了2017年的订单危机。2019年新政出台后，我司迅速调整转型，利用委托加工新政，第一时间享受到了更优惠的税收政策和更便捷的通关服务。据我司精算，2019年，我司共收取加工费约1.5亿元，节省了3100万元税收成本、300万元的物流支出以及100万元的申报费用。现在，我们将苹果级的制屏技术留在了国产自主品牌产品上，推动了日用手机等智能终端产品的升级换代。目前，我司委托加工业务发展迅速，业务规模年增长幅度超过30%，多家下游企业正在合作洽谈中。”

重庆西永综合保税区内的达丰（重庆）电脑有限公司是全球知名的电子产品生产企业，主要产品为笔记本电脑。委托加工新政出台前，该公司经营传统外销业务，市场单一且不稳定，同时国际市场日趋饱和，竞争日益白热化，企业面临较大压力，发展滞缓。委托加工新政实施后，该公司顺利承接了华为等国产品牌的代加工业务，在开拓了国内笔记本电脑市场的同时，进一步拓展了手机、伺服器、智能家居等IT产品代工范围，实现了内外销业务协同推进的良性发展趋势。自开展委托加工业务以来，该公司共实现各类电子产品出货160万台，产值约56亿元。该企业负责人表示，从原来“两头在外”模式到现在统筹利用国内国外两个市场，企业实现了“一条腿”单跳到“两条腿”快走的转变。受此利好政策鼓舞，达丰对在重庆西永综合保税区的投资发展更有信心，已将国内其他地区的产能向重庆转移。

委托加工帮助企业打通了国内市场，拓宽了销售渠道，发展模式由单一外向型转变为能够统筹利用国内国外“两种资源、两个市场”的双向复合型，企业通过自主选择市场增强了抵御风险的能力，实现了平稳可持续发展。同时，成本降低、市场开拓，为企业进一步提升生产技术水平提供了基础，企业在发展之余得以有机会提升产品级别，提高企业综合竞争力，反哺进出口业务，形成“发展&—提升&—再发展”的良性循环。截至目前，全国已有31个综合保税区内的138个企业开展委托加工业务，相关企业效益增加约50亿元，拉动新增就业1万余人。

下一步，全国海关将认真贯彻落实国务院相关政策措施，推进委托加工以及增值税一般纳税人资格试点、非报关货物便捷进出区等政策措施落实见效，打通区内企业连接国际国内市场的“两扇门”，统筹推动区内企业经营模式从“两头在外”的“U字型”向同时面向国际国内两个市场的“X字型”转变，持续激发企业竞争能力和产业创新活力，推动区域经济从规模扩张向质量效益提升方向加速转变。

（执笔 / 赵妍  孔步群  范爽  张旭）