——《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》解读

文 / 赵妍  张春才

2019年，国务院印发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要赋予综合保税区改革开放新使命，将其建设成为新时代全面深化改革开放的新高地。《若干意见》同时提出，要“加强安全准入监管和事中事后监督”，为督促引导综合保税区高水平开放高质量发展，进一步夯实地方政府、监管部门等各方责任。为此，海关总署会同国家发展改革委、财政部、自然资源部、商务部、税务总局、市场监管总局和外汇局等部门进行深入调研，在广泛征求意见的基础上，研究制定《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》（以下简称《办法》），正式启动绩效评估工作，其他类型的海关特殊监管区域也将按照《办法》实施。

《办法》出台的意义

第一，这是贯彻落实国务院重大决策部署的工作要求。综合保税区是开放型经济重要平台，在发展对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级等方面发挥着重要作用。《若干意见》不仅提出了支持综合保税区发展21项政策措施，同时也明确要加强安全准入监管和事中事后监督。绩效评估工作是加强事中事后监督的重要内容，也是具体的抓手。绩效评估工作有利于鼓励先进鞭策落后，进一步推动综合保税区建设发展，有利于稳住外贸外资基本盘，是做好“六稳”、落实“六保”工作的内在要求。

第二，这是进一步夯实地方政府主体责任的有效手段。《若干意见》明确各省、自治区、直辖市人民政府作为综合保税区的申请设立、规划建设和运行管理主体，要切实落实主体责任。绩效评估工作以各综合保税区为考核主体，对各地落实主体责任情况等开展量化评估，有助于强化地方政府主体责任，加强综合保税区建设、发展和管理，支持复工复产和稳外贸稳外资。

第三，这是进一步促进综合保税区高质量发展的工作要求。《办法》设立了保税服务业态创新、科技创新、技术专利创新等评估指标，引导综合保税区错位发展、优势发展、高质量发展，鼓励各地结合自身优势，加强统筹协调，积极改革创新，不断强化管理优化服务，促进综合保税区高质量发展。

第四，《办法》补足了加强综合保税区科学规范管理的最后一环。为了加强对综合保税区等海关特殊监管区域的科学规范管理，海关总署会同相关部门陆续制定出台了一系列文件：2013年，《海关特殊监管区域设立审核办法（试行）》和《海关特殊监管区域退出管理办法（试行）》出台；2016年，《海关特殊监管区域退出管理工作规程》出台；2018年，《综合保税区审核设立指导意见（试行）》出台。《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》出台后，与前述文件一起，构成了综合保税区从审核设立、事中事后监督到退出的监督管理闭环。

我国综合保税区等海关特殊监管区域发展成效及问题

截至目前，全国共有综合保税区等各类海关特殊监管区域152个，总规划面积超过460平方公里。其中综合保税区121个，占比79.6%。

2019年，全国综合保税区等海关特殊监管区域进出口值5.52万亿元，同比增长7.17%，高出同期全国外贸进出口增幅3.77个百分点，占全国外贸进出口值的17.49%。2020年1季度，在全国外贸受新冠肺炎影响处于下降的情况下，综合保税区等海关特殊监管区域进出口值1.18万亿元，逆势增长2.1%。数据表明，综合保税区等海关特殊监管区域作为各地区发展外向型经济的平台，为促进外贸增长、扩大外商投资规模提供强大动力，为稳外贸、稳外资做出了积极贡献。

看到成绩的同时，综合保税区等海关特殊监管区域存在的问题也不容忽视，突出表现为三个“不平衡”：

一是个体发展不平衡。2019年，有进出口实绩的海关特殊监管区域共132个，其中近一半年进出口总值低于10亿美元，处于下游水平。进出口值在100亿美元以上的有22个，占比16.7%；10亿~100亿美元之间的有45个，占比34.1%；10亿美元以下的有65个，占比49.2%；特别是1亿美元以下的有12个，占比9.1%。好与坏差距极大。

二是区域发展不平衡。中西部地区18个省（区、市）共有海关特殊监管区域56个，占比37.3%。2019年，排在前20位的海关特殊监管区域中，仅有5个位于中西部地区。2019年中西部地区海关特殊监管区域平均进出口150.6亿元/平方公里，低于东部地区平均值188.0亿元/平方公里。同时，同一区域内的海关特殊监管区域个体发展差距也很大。

三是政府重视程度的不平衡。自2019年以来，海关总署就区域建设、发展问题向相关省（自治区、直辖市）做了通报，并约谈了几个省（自治区、直辖市）政府相关负责同志，督促改进。同时也加大了实地调研和政策宣讲力度，对调研中发现的问题当场指出，不护短、不遮丑。有些地方政府立整立改，下大力气做了大量的整改工作，效果显著。有的地方政府没有解决发展困境背后的深层次制约瓶颈，而是直接申请核减区域规划面积，实现“一退了之”。

基于以上问题，海关总署会同各相关部门，共同研究出台了《办法》。此举的目的是，在加强对综合保税区等海关特殊监管区域政策供给、优化监管模式、放大红利的同时，通过建立绩效评估考核体系，严格退出管理，全面加强综合保税区等海关特殊监管区域的审核设立、事中事后监督、整改退出工作，最终推动综合保税区的优胜劣汰，持续提升发展质量，打造对外开放新高地。

《办法》的主要内容

《办法》确定的综合保税区绩效评估指标体系坚持全面客观、科学合理、规范统一和导向引领的原则。既有发展规模和质量效益的客观考核，又有激励约束的辅助评估，保证全面客观；既采用科学的评估体系及数学模型，又借助专业的信息化工具，与国家现行统计体系相衔接，保证科学合理；既有可量化客观评估，又保持动态管理，保证规范统一；既充分体现国家战略和创新发展导向，又考量不同地区功能定位和业态差异，鼓励因地制宜，保证导向引领。

《办法》设立5大类、27项核心量化指标和地方落实主体责任情况等8项辅助指标。核心指标主要评估综合保税区的发展规模和质量效益，辅助考核指标，以加分激励和减分约束突出对落实主体责任、运营管理、鼓励业务创新的评估。评估指标数据由海关统计、外汇统计、省级地方政府主管部门提供和综合保税区管理机构报送四部分组成。

评估工作开展及结果应用

海关总署牵头负责发展绩效评估的组织、结果发布及成果应用工作，每年3～6月期间开展，6月底完成评估工作。《办法》实施后新设立的综合保税区（不含由其他类型海关特殊监管区域转型的综合保税区），从验收合格之日起届满1年后，参与下一年度发展绩效评估。

发展绩效评估结果排位及分类按照全国、东部地区和中西部地区分别实施。根据当年发展绩效评估结果进行排位，排位前20%和后10%的分别划分为A、C类，其他为B类。

对全国或分地区发展绩效评估结果A类的海关特殊监管区域，海关总署将优先试点创新举措，对所在省（区、市）申请新设综税区予以适当倾斜；对全国和分地区评估结果皆为C类的海关特殊监管区域，海关总署将进行通报或约谈；对设立5年及以上，连续两年全国和分地区评估结果为C类且全国排在后5位的，海关总署按照有关规定启动退出程序。

下一步，海关总署将会同各相关部门，以绩效评估为抓手，持续压紧压实地方政府主体责任，推动优化综合保税区等海关特殊监管区域管理体制机制，真正把综合保税区打造成高水平开放高质量发展的新高地。

（作者单位：海关总署自贸区和特殊区域发展司、济南海关）

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