文 / 周运保

当前全球受新冠肺炎疫情影响，各领域进入“后疫情时代”。2020年6月16日，习近平主席同塔吉克斯坦总统拉赫蒙通电话时提到“后疫情时代”一词，此后，在联合国成立75周年系列高级别会议上，就联合国在“后疫情时代”发挥职责和作用提出“中国之策”，并在海内外引发了关于“后疫情时代”经济社会发展的广泛讨论，也为我国营商环境建设指明了方向。海关作为国家进出境监管部门，对营商环境建设具有举足轻重、不可替代的作用。相比过去任何时候，海关更加需要评估自身在“后疫情时代”营商环境中作用发挥路径，努力实现更大作为。

“后疫情时代”营商环境“危中有机”

新冠肺炎疫情发生前，我国营商环境全球排名逐年大幅提升，在全球190个经济体中跃居第31位，连续两年成为全球主要经济体中营商环境改善幅度最大的经济体。新冠肺炎疫情暴发并在全球快速蔓延后，国内外营商环境变得更为复杂，预期在“后疫情时代”营商环境建设将在全球供应、产业转型、公共卫生、边境协调等方面，迎来机遇与挑战并存、红利与困难共存的局面。

“双循环”发展格局下，全球供应亟待“稳定器”

全球供应链环环相扣、缺一不可，各国疫情的暴发势必波及全球供应链。疫情发生后，各国对疫区或境外的人员和物品加强检查，采取包括关闭边境、暂停免签、加强检验检疫等措施，叠加世贸组织面临自成立以来最大危机等多重不利因素，推动第三次全球化浪潮进入深度调整阶段，国际营商环境不确定性陡增。在此背景下，党中央提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略构想。实践“以国内大循环为主体”，将充分利用我国完备的工业体系，发挥我国巨大的市场优势和创新潜能，稳住供应链和经济运行，有效对冲日益增长的国际风险。如果我国能够在今年恢复经济表现，将在“后疫情时代”形成“以我为主”的全球产业布局，成为持续领跑全球经济的“稳定器”。作为进出境监督管理机关，海关位于打通、联通国内国际两个市场的关键节点上，更加需要朝着推动两个循环有机统一的目标双向发力。

“创造性破坏”过程中，产业转型迎来“数字化”

经济危机常常导致放弃效率低下或过时的结构而产生新的健康实体，经济学家Joseph Alois Schumpeter（约瑟夫·熊彼特）在1911年出版的《经济发展理论》中称之为“创造性破坏”。此次疫情无疑点燃了各国经济“创造性破坏”过程，变革了全球消费习惯和办公方式，促进了网上购物、网上教育、网上医疗、网上娱乐等发展，从而给企业数字化转型带来了空前机遇。据统计，截至2020年3月，我国网络购物的用户规模达7.1亿，网络支付的用户规模达7.68亿。由此，我国加快推进5G、人工智能、大数据、工业互联网等新型基础设施建设，为数字经济发展提供充足空间。同时，国内正在大力缓解“破坏”带来的产业转型升级、企业停工停产甚至破产倒闭的痛苦，支持关键产业链及其核心环节在国内的布局和发展，提升区域价值链水平。以海关为例，积极支持企业复工复产，出台落实支持产业链供应链稳链补链10条措施，助力企业扩大进出口、培育新动能。

“后疫情”影响下，公共卫生安全成为“新指标”

与此前历次疫情相比，新冠肺炎疫情严重的国家占全球GDP、工业产值和出口50%以上。由于疫情发生时国际经济交融程度更高、国际经济交往更密切，疫情波及的国家和地区范围更广，以致无论是需求还是供给，都对各地的营商环境形成冲击。因此在“后疫情时代”，公共卫生安全将会成为衡量一个国家和地区营商环境水平的重要内容。跨国公司也会在全球布局中更加重视区域医疗卫生环境和政府疫情控制能力，更加注重供应链风险抗击能力或考虑构建备份供应链。在此背景下，2020年4月8日，上海市发布《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，规划建设全球公共卫生最安全城市，实现到2025年重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准。海关充分发挥2018年机构改革后新增的“检验检疫职能”，在疫情防控工作中“外防输入、内防反弹”，采取系列行之有效的措施，不断加大口岸卫生检疫力度，严守国门第一防线，为维护国内外公共卫生安全做出了巨大贡献。

“全球共治”诉求下，边境管理更强调“协调性”

全球共治理论强调合作共治，实现治理效果由双赢、多赢向共赢转变，避免陷入集体行动困境。疫情在全球蔓延后，由于各国在看待疫情管控对经济和健康造成的后果风险的接受程度不同，以致各地海关使用不同的标准和隔离做法识别高风险区域并管理入境旅客，甚至中断疫情防控所需的援助和技术支持。在此情形下，欧盟开始探索如何更好地协调疫情重点地区识别和跨境旅行管理工作，推动用“在时间或地理范围上有限的、更具针对性的措施”代替对个别国家和地区的“一刀切”限制。其诸如制定共同的隔离检疫规则、采用协商一致的数据源和改进数据绘制方法等做法，对疫情之下全球海关寻求跨境合作与边境协调具有启发性。我国海关尤其哈尔滨海关、南宁海关等边境海关也通过协调管理的方式，通过加强与边境接壤国家的地区海关、检疫部门等机构的沟通协调，就共同防止疫情跨境传播及保持贸易畅通达成共识，在抓好疫情防控的同时保障了边境贸易发展。

“后疫情时代”海关作用“可为空间”

2020年7月27日，世界银行对外发布《中国优化营商环境的成功经验：改革驱动力及未来机遇》，介绍中国（北京和上海）近年来包括海关总署“单一窗口”建设在内的有效措施。作为全球口岸范围内职能最广泛、工作量最大、工作人员最多的综合性执法机构，海关在疫情后努力拓展自身角色空间显得更加重要。

提升国门生物安全治理

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上发表重要讲话，要求把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。疫情发生以来，海关作为国门执法机关，在2018年机构改革后经历首次大型公共卫生突发事件，通过加强第一入境点卫生检疫，织密织牢口岸防控网，严防境外疫情输入，坚决守护好国门生物安全。同时坚决遏制境外疫情通过口岸蔓延扩散，联合地方政府形成联防联控闭环，严格实施入境人员检测、转运、治疗、隔离、留观全链条管理，密切关注境内外疫情发展态势，因时因势调整工作着力点，增强防控措施的针对性和有效性。可以预见，海关将在“后疫情时代”更加深入参与国家生物安全治理，在支持区域生物安全产业发展、提高口岸公共卫生事件应对能力方面具有广阔的发展前景。

赢取国际海关合作先机

每一次全球性疫情大流行都会照亮世界海关《经修订的京都公约》（RKC）和《世贸组织贸易便利化协定》（TFA）的重要性，包括其提倡的“全数字通关流程和有效风险管理”的核心理念。一直以来，我国海关致力执行包括京都公约、贸易便利化协定等所倡导的规定和程序，大力推进无纸化进程（Paperless Procedure）和“单一窗口”建设（Single Window）。下一步，可以利用货物放行时间研究（TRS）、协调边境管理（CBM）等得到国际公认的便利化工具，提高针对疫情采取的有关措施的透明度，响应世界海关组织为应对疫情关于采取协调一致措施的呼吁，主动参与多边努力，借鉴国外海关有效经验，在赢得国际合作竞争新优势上抢先机、下功夫，帮助我国企业提高应对抵御突发事件和统筹国际国内两个市场、两种资源的能力。

发挥地方口岸主导作用

疫情防控工作充分体现了海关与其他政府机构建立深度合作的必要性。我国海关作为口岸上唯一全面负责对进出境人员、货物和交通运输工具进行监管的执法机构，在口岸管理中占据主体地位和核心作用，并且具有其他执法机构所没有的监管、征税、查验、放行和扣留甚至没收的执法权力。与此同时，国家口岸管理办公室设在海关总署，与地方政府口岸管理部门保持着紧密的协调关系，为海关的主动作为和政策突破创造空间。因此海关可以在其事权范围内，积极协调地方政府有关部门，联合建立区域电子货物追踪系统，为“单一窗口”覆盖的所有流程和服务、物流控制和清关系统开发货物放行时间研究（TRS）工具，合力共建疫情后的营商环境。

巩固关企战略伙伴关系

市场对“后疫情时代”世界经济增势有更为敏感的感知和把握，海关需要重新梳理与市场的关系，与私营部门利益相关者（包括进出口企业、码头公司、报关企业、运输公司等）定期交流，针对其所面临的问题提供支持或补救措施，根据疫情的形势变化动态调整相应的措施，并通过官方渠道发布帮助和告知贸易商的信息，包括各部门的工作时间表和其负责人的联系电话等。同时继续保持良好的工作流程和通关效率，进一步转变自身职能，创新贸易监管制度，提高跨境贸易便利水平，构建更加科学完善的关企伙伴关系。例如今年以来，北京、天津、上海、广州、黄埔等地海关主动融入地方营商环境立法，既保持了区域进出口合规时间、成本持续下降的趋势，也为构建长期利企环境提供保障。

“后疫情时代”海关作用“大有可为”

放眼国内外，营商环境建设在“后疫情时代”势必离不开贸易便利化和供应链安全两大主题，这对海关发挥更多更大作用提出了要求，更加需要海关在作用发挥上变“反应”为“主动”。

利用创新试点先行优势

创新试点是探索路径、化解风险、降低成本、提高效率的重要手段。我国海关作为垂直管理部门，其制度和政策往往具有全国范围内的统一性，但是制度和政策的生成往往遵循着“自上而下”和“自下而上”两条路径，前者是顶层设计的政策制定与执行，而后者则是基层通过政策试点、设立试验区等探索，推动政策创新，再实现复制推广。从各直属海关的实践来看，常常按照“先行先试”的模式就特定区域或特定领域开展制度和政策的创新试点，这就给予了直属海关较大的自主权力和创新空间，在“后疫情时代”探索形成优化营商环境的做法与经验，并经由海关总署在全国进行复制推广，比如积极利用自由贸易试验区（港）做好先行先试，对接高标准国际经贸规则，高质量推进“一带一路”建设，全方位加强互联互通，打造国际经贸合作的新标杆。

探索供应链远程监管模式

以数字化手段作为营商环境的“加速器”。通过使用数字技术，基于数字化识别人员和物理对象（例如通过非接触式生物识别技术或传感器技术），企业无须再提供文件或与海关面对面互动，同时摆脱大多数代理机构现有的例行程序，实现贸易供应链直接办理手续。利用诸如人工智能（AI）、云计算以及增强和虚拟现实技术（AR、VR）之类的技术增强和机器能力，让海关更可以将重点放在身份、状态或真实性不清楚以及可以与之匹配的人员和物品上，在出于健康或安全原因需要时进行远程操作。向数字化迈进不是简单地复制、照搬纸质流程，而是完全的无纸化交易，通过企业手册实现管理，无须通过电子邮件或通关系统逐项批准即可线上办理。目前，海关已在全国陆路口岸覆盖人脸识别系统，并且在入境旅客流行病学调查、检验检疫证单签发、货物查验等领域多点实现“远程无接触”办理，在疫情防控工作中“变危为机”，稳步实现海关监管服务的智能化、信息化。

搭建公共数据统一共享平台

如果要在管理合规与支持贸易便利之间取得平衡，需要公共和私营部门共同发挥作用。首当其冲的是推动实现公共和私人合作伙伴的信息共享，实现口岸部门与企业以协作和协调的方式开展工作，努力建设基于互联网技术的在线平台，推动建立海关自身和其他政府机构所发布公共数据的监管批准，并发送到企业可以访问的统一在线平台，实现企业自助查询。推进跨境管理数据实现高质量共享和受信，推动建设与“一带一路”沿线国家信息共享机制，健全区域一体化信息管理服务平台功能，利用诸如“互联网+政务服务”“单一窗口”等跨境数据平台及政府数据交换平台，促进监管数据特别是生物安全数据的有机融合，实现“管得住、放得开、效率高、成本低”，打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制。

强化企业国际贸易调整应对

“后疫情时代”，各国为可持续的经济增长采取行动，在合规管理与贸易便利之间寻求平衡的尺度不一。为帮助国内私营部门利益相关者应对各国和地区的技术性贸易措施，海关可加强外贸统计监测预警，做好全球产业链布局调整的分析研判和应对政策储备，关注境外疫情形势，帮助企业应对贸易限制和技术性贸易措施。还可以通过优化税收担保方式，帮助企业做好对美加征关税的市场化采购排除，缓解企业资金周转压力。此外，随着一些跨国公司开始寻找更好地保护自身供应链的路径，改变供应商和物流提供商以及修改采购贸易将变得更加普遍，海关也可在此发挥引导作用，确保这些变化不会引起诸如违规之类的疏忽并在合规问题上符合海关法规或其他贸易法的规定，依法保护商标、专利等知识产权，及时查处危害公共利益和市场秩序、危害其他市场经营者权利、危害消费者利益的非法进出口行为。

打造跨境贸易无缝衔接流程

为了共同应对疫情挑战，全球跨境救援物资（供应品、药品和医疗设备）的流动将大大增加。通过简化基本医疗设备、药品和食品供应以及医疗技术人员的监管流程，将确保全球供应链的完整性和持续的便利性。如应用风险管理系统和到达前程序，以期加快低风险货物的到达后放行，并尽量减少个人接触，从而保护关员和进出口商健康；提高非侵入式检查（NII）设备利用率，减少不必要的检查或后移对时间不敏感的实物检查和行政核查，将重点放在关键的手续和高风险的货物上；推广“两步申报”改革，通过简化报关单随附单证、优化查验陪同制度、设立疑难解决专窗等举措，推动通关效能提升；鼓励企业提前申报，持续完善容错机制，对符合条件的企业实行先验放后检测、先放行后缴税和先放行后改单，从而切实降低进出口合规成本，减轻疫情对营商环境的冲击。此外，研究推动疫情期间企业受用的临时措施转化为常规措施，进一步促进贸易合规便利。

（注：本文作者为黄埔海关党委成员、副关长兼海关总署风险防控局（黄埔）局长）

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