文 / 姜颖 武守群

改革背景

开展“证照分离”改革，是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措，对于正确处理政府和市场关系、加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。

从2015年国务院授权上海市浦东新区开展针对116项行政许可事项改革试点到当前在全国自贸试验区范围推进523项行政许可事项的全覆盖改革试点，“证照分离”改革已经走过5个年头。5年多来，这项改革的深度不断挖掘、广度持续拓展，改革的制度红利得到充分释放，成效显著。经过5年的实践探索，“证照分离”改革已经不仅仅是压缩审批事项的技术性改革行为，而是成为优化营商环境、深化政府“放管服”改革的制度性举措，从改革理念、推进路径、操作手法等方面走出了一条新时代政府“放管服”改革新路。为深化“证照分离”改革，进一步激发市场主体发展活力，国务院发布《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号），决定自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，对所有涉企经营许可事项按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种方式分类推进审批制度改革，同时在自贸试验区进一步加大改革试点力度。

国家启动“证照分离”改革试点以来，海关工作成效显著。自2019年以来，已累计取消“小型船舶来往中国香港、中国澳门进行货物运输备案”等7项行政审批事项。自2019年12月起，在18个省的自由贸易试验区，实现海关涉企经营许可事项的“证照分离”改革全覆盖。随后分别在2020年9月和2021年4月，将“出口食品生产企业备案核准”和“报关企业注册登记”的“审批改为备案”改革的适用范围从自由贸易试验区扩展到全国范围。同时，对部分海关行政审批事项提出承诺办结时限，进一步提升审批效率。在上述改革基础上，根据国务院部署，自2021年7月1日起，海关在全国范围内对纳入《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》的海关涉企经营许可事项分类推进审批制度改革，实现全覆盖清单管理。

指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）要求，统筹推进海关行政审批制度改革，推动简化审批和优化流程，创新和加强事中事后监管，进一步优化口岸营商环境，激发市场主体发展活力。

改革目标

通过分类推进审批制度改革，2022年年底前建立简约高效、公正透明、宽进严管的准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性。

实施日期和范围

自2021年7月1日起，在全国范围内对纳入《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》的海关涉企经营许可事项分类推进审批制度改革，实现全覆盖清单管理，同时在自由贸易试验区，对口岸卫生许可证（涉及公共场所）核发的部分领域进一步加大改革试点力度。

改革内容

分类推进审批制度改革

直接取消审批

实施范围：进出口商品检验鉴定业务的检验许可。

为进一步破解“准入不准营”问题，在全国范围内取消“进出口商品检验鉴定业务的检验许可”。取消审批后，海关总署可以制定检验检测机构采信管理办法，对采信的检验检测机构实施目录管理。

根据《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号），“取消审批后，企业取得营业执照即可开展经营，行政机关、企事业单位、行业组织等不得要求企业提供相关行政许可证件。”

审批改为备案

实施范围：

◎报关企业注册登记。

◎出口食品生产企业备案核准。

◎全国自由贸易试验区范围内口岸区域的“口岸卫生许可证核发”［仅限音乐厅、展览馆、博物馆、美术馆、图书馆、书店、录像厅（室）］。

以上项目，企业完成备案手续即可开展相关经营活动。

根据《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号），“企业按规定提交备案材料的，有关主管部门应当当场办理备案手续，不得作出不予备案的决定。”

根据《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2020〕13号），出口食品生产企业备案核准取消许可，改为备案后，海关通过以下措施加强监管：健全出口食品生产企业备案制度，实现网上备案，方便企业办事；加强海关与市场监管等部门之间的信息共享，充分利用海关通关数据和相关部门数据对备案信息进行校验核查；做好与出口目的地国指定主管部门的衔接配合，通过“双随机、一公开”监管、信用监管等方式加强监管。

实行告知承诺

实施范围：口岸卫生许可证（涉及公共场所）核发。

“告知承诺制”，是指自然人、法人和其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。

对该项目，有关告知承诺手续要严格按照《国境口岸公共场所卫生许可“告知承诺制”审批管理规定》的要求办理。对通过告知承诺领证的企业与通过一般审批程序领证的企业平等对待，在实施首次现场监督时加强对被审批人的承诺内容是否属实进行检查。

图 / 张庆安

“证照分离”改革后，7月21日聊城海关首单“出境货物木质包装除害处理标识加施企业”行政许可项目顺利落地。

根据《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号），发现企业不符合许可条件的，依法调查处理，并将失信违法行为记入企业信用记录，依法依规实施失信惩戒。有关主管部门及时将企业履行承诺情况纳入信用记录，并归集至全国信用信息共享平台。

优化审批服务

其中，“出境动植物及其产品、其他检疫物的生产、加工、存放单位注册登记”项下包括：“供港澳活羊中转场”“供港澳活牛育肥场”“供港澳活牛中转仓”“供港澳活禽饲养场”“供港澳活猪饲养场”“出境水生动物养殖场、中转场”“出境食用水生动物非开放性水域养殖场、中转场”“出境食用水生动物开放性水域养殖场、中转场”“出境观赏用和种用水生动物养殖场、中转场”“出境非食用动物产品生产加工企业”“出境饲料生产、加工、存放企业”“出境粮食加工仓储企业”“出境种苗花卉生产企业”“出境新鲜水果（含冷冻水果）果园和包装厂”“出境烟叶加工、仓储企业”“出境竹木草制品生产加工企业”“出境货物木质包装除害处理标识加施企业” 17个二级项目。

以上项目，按照列明的改革举措和审批要求办理，并加强事中事后监管。如：

◎无纸化办理，方便申请人。

对“口岸卫生许可证（涉及食品、饮用水）核发”项目，“保税物流中心（A型）设立审批”等项目，实现申请、审批全程网上办理；对“免税商店设立审批”项目，深入推动实现申请、审批全程网上办理。

申请人均可通过海关行政审批网上办理平台或登录“互联网+海关”一体化网上办事平台办理海关各项行政审批事项。此外，根据《中华人民共和国海关行政许可管理办法》的有关规定，申请人除了通过网上办理平台申请办理，也可选择到海关行政许可受理窗口提出申请或者以信函、传真、电子邮件等方式提出申请。书面凭证包括纸质和电子凭证。符合法定要求的电子凭证与纸质凭证具有同等法律效力。

◎精简申请材料，减轻申请人负担。

对“出境动植物及其产品、其他检疫物的生产、加工、存放单位注册登记”实施“优化审批服务”改革。改革后，实现申请、审批全程网上办理；办理出境水生动物养殖场、中转场注册登记的，不再要求申请人提供养殖许可证、海域使用证、水质检测报告等材料；办理出口饲料生产企业注册登记的，不再要求申请人提供生产许可证明、产品审查批准文件等材料；办理饲养场注册登记的，不再要求申请人提供重点区域照片或视频资料等材料。

根据《中华人民共和国海关行政许可管理办法》的相关规定，海关办理行政许可不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。

◎将许可证有效期改为长期有效。

对“海关监管货物仓储审批”事项，取消许可证有效期，改为长期有效。

◎公布行政许可存量情况。

对“保税物流中心（B型）设立审批”实施“优化审批服务”改革：每年6月底、12月底定期在海关总署门户网站公布全国保税物流中心（B型）存量情况。

同时，为方便申请人，海关加强事前公示，在海关总署网站公布改革内容、设定依据和改革依据、许可条件、材料要求、办理流程、办理方式、监管措施等九项具体内容。在网站和办事大厅分门别类公布具体项目的“办事指南”。

改革内容涉及的相关法律、法规

申请方式

依据：

《中华人民共和国海关行政许可管理办法》

条文：

第十四条 公民、法人或者其他组织从事与海关监督管理相关的特定活动，依法需要取得海关行政许可的，应当向海关提出书面申请。

海关应当向申请人提供海关行政许可申请书格式文本，并且将法律、行政法规、海关规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录、申请书示范文本和填制说明在海关网上办理平台和办公场所公示。申请书格式文本中不得包含与申请海关行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托代理人提出海关行政许可申请。依据法律、行政法规的规定，应当由申请人到海关办公场所提出行政许可申请的除外。

第十五条 申请人可以到海关行政许可受理窗口提出申请，也可以通过网上办理平台或者信函、传真、电子邮件等方式提出申请，并且对其提交材料的真实性、合法性和有效性负责。

第五十二条 除法律、行政法规另有规定外，海关实施行政许可，不得收取任何费用。

海关行政许可的地域和期限

依据：

《中华人民共和国海关行政许可管理办法》

条文：

第二十四条 海关行政许可的适用范围没有地域限制的，申请人取得的海关行政许可在全关境范围内有效。

海关行政许可的适用范围如有地域、期限限制，海关在作出准予海关行政许可决定应当注明。

第二十六条 被许可人需要延续依法取得的海关行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的海关提出申请。法律、行政法规、海关规章另有规定的除外。

海关应当在海关行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

被许可人因不可抗力未能在行政许可有效期届满三十日前提出申请，经海关审查认定申请材料齐全、符合法定形式的，也可以受理。

图 / 王锦秋

青岛海关关员发放“告知承诺制”国境口岸卫生许可证。

创新和加强事中事后监管

在创新和加强事中事后监管方面，主要措施是：

深入推进“双随机、一公开”监管

海关将进一步健全“两库”维护的动态管理机制，指导更新检查对象名录库和执法人员名录库，实现“双随机、一公开”监管常态化。

“双随机、一公开”，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机、一公开”是国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式。目前，全国海关深入推进海关行政执法检查事项“双随机、一公开”监管工作，对持续深化“放管服”改革，营造公平竞争的市场环境和法治化、便利化的营商环境起到积极推动作用。

实施差异化监管措施

海关将严格落实信用监管责任，充分发挥信用监管基础性作用。根据企业信用风险分类结果，组织实施差异化监管措施，落实守信联合激励和失信联合惩戒机制。

根据《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国海关稽查条例》《企业信息公示暂行条例》以及其他有关法律、行政法规的规定，海关不断修订完善《中华人民共和国海关企业信用管理办法》，对海关注册登记和备案企业以及企业相关人员实施信用管理，并根据社会信用体系建设有关要求，与国家有关部门实施守信联合激励和失信联合惩戒，推进信息互换、监管互认、执法互助。

健全监管规则

海关将结合监管实际，统筹推进监管规范建设，制定统一、简明易行的监管规则，为监管提供明确指引。

明确监管重点

海关对直接取消审批的，重点是及时掌握新设企业情况，纳入监管范围，依法实施监管。对审批改为备案的，重点是督促有关企业按规定履行备案手续，对未按规定备案或者提交虚假备案材料的依法调查处理。对实行告知承诺的，重点对企业履行承诺情况进行检查，发现违反承诺的要责令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承诺的要依法撤销相关许可，构成违法的依法予以处罚。

法律责任

根据《中华人民共和国海关行政许可管理办法》的有关规定，行政许可申请人、被许可人违反《行政许可法》及有关法律、行政法规、海关规章规定的，海关依法给予行政处罚。

被许可人违反《行政许可法》及有关法律、行政法规、海关规章规定的，海关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，海关不予受理或者不予行政许可，并且依据《行政许可法》给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可。

办事方式

用户登录“互联网+海关”一体化平台（http://online.customs.gov.cn）进入“办事指南”的“行政审批”版块查看具体要求和办事流程。

网上办理：登录“互联网+海关”一体化平台后进入“行政审批”版块办理。

现场办理：海关行政审批一个窗口现场办理。

政务服务“好差评”

海关总署统筹建设了海关系统政务服务平台“好差评”系统，与全国一体化在线政务服务“好差评”系统实现对接。通过海关政务服务“好差评”系统，海关政务服务对象（以下简称“评价人”）可以线上或线下方式，对海关政务机构、网上办事平台和工作人员服务情况作出评价。

通过海关政务服务“好差评”系统（http://online.customs.gov.cn“好差评”模块），评价人可以采取线上或线下方式，对海关政务机构、网上办事平台和工作人员服务情况作出评价。

图 / 赵骁

在青岛海关所属荣成海关监管下，一批以“告知承诺书”方式进口的19.14吨韩国灭菌乳在石岛口岸顺利通关，运往企业仓库，随后将发往全国各地超市。

从“试点”到“全覆盖”，

海关“证照分离”大事记

海关对涉企经营许可事项开展“证照分离”改革全覆盖，经历了自2019年12月1日以来的试点，海关总署总结试点经验，分类推进，于2021年7月1日在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖，进一步激发市场主体发展活力。

2019年11月28日，海关总署根据《国务院关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号）文件精神，公布了《关于开展“证照分离”改革全覆盖试点的公告》（海关总署公告2019年第182号），自2019年12月1日起，对海关涉企经营许可事项开展“证照分离”改革全覆盖试点。

“审批改为备案”2项

对登记注册在自由贸易试验区的企业申请“报关企业注册登记”实施“审批改为备案”改革；在全国范围内，对“出口食品生产企业备案核准”实施“审批改为备案”改革。

“实行告知承诺”1项

对全国自由贸易试验区范围内口岸区域的“口岸卫生许可证（涉及公共场所）核发”实施“实行告知承诺”改革。

“优化审批服务”12项

在全国范围内，对“进出口商品检验鉴定业务的检验许可”“口岸卫生许可证（涉及食品、饮用水）核发”“免税商店设立审批”“保税物流中心（A型）设立审批”“保税物流中心（B型）设立审批”“从事进出境检疫处理业务的单位认定”“出口监管仓库设立审批”“保税仓库设立审批”“海关监管货物仓储审批”“出境动物及其产品、其他检疫物的生产、加工、存放单位注册登记”“出境植物及其产品、其他检疫物的生产、加工、存放单位注册登记”“进口可用作原料的固体废物国内收货人注册登记”实施“优化审批服务”改革。

国务院关于“证照分离”改革的历史进程

2014年

“先证后照”试点开始。试点取得良好效果，但“准入不准营”等问题依然存在。

2015年10月开始

国务院陆续在全国范围内开展了“三证合一”“五证合一”“多证合一”。

2015年年底

经国务院批复，上海市浦东新区“证照分离”开始试点。

2018年年初

国务院批复上海市浦东新区进一步推进“证照分离”改革试点。《国务院关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》（国函〔2018〕12号）。同意在上海市浦东新区进一步推进“证照分离”改革试点，试点期为自批复之日（2018年1月31日） 起至2018年12月31日。

2018年年底

“证照分离”改革继续深入，总结上海市浦东新区“证照分离”改革试点经验，国务院发布《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号），自2018年11月20日起，在全国范围内对第一批106项开展“证照分离”改革。

2019年11月

国务院发布《国务院关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号）。为进一步克服“准入不准营”现象，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，国务院决定，在全国各自由贸易试验区对所有涉企经营许可事项实行清单管理，率先开展“证照分离”改革全覆盖试点。

2021年5月

国务院发布《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号），决定在全国范围内推行“证照分离”改革全覆盖，并在自由贸易试验区加大改革试点力度。

（作者单位：济南海关）