文 / 海关总署研究中心 王雅丽

“经认证的经营者”（AEO）制度是世界海关组织（WCO）倡导的，为实现《全球贸易安全与便利标准框架》目标，旨在通过加强海关与海关、海关与商界以及海关与其他政府部门的合作，从而促进全球供应链安全与贸易便利化，实现关企互利共赢、贸易畅通的一项制度。美国“海关-商界反恐伙伴计划”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，以下简称“C-TPAT”）是美国国土安全部用于供应链风险管理的最大的公-私合作伙伴关系。本文对美国版AEO制度即“C-TPAT”进行介绍研究，并与我国制度进行对比分析。

美国C-TPAT制度概述

背景介绍

“9·11”事件后，为了强化贸易安全，堵塞供应链上的安全漏洞，美国国土安全部海关和边境保护局（以下简称“CBP”）制定了C-TPAT制度，于2002年4月正式实行。CBP通过C-TPAT与国际贸易相关方合作建立国际供应链安全管理系统，以确保供应链从起点到终点的运输安全、安全信息和货况的流通，从而阻止恐怖分子的渗入。通过通关便利等系列优惠待遇为条件，要求成员按照CBP制定的“最低安全标准”建立公司内部安全控制制度，自主规避安全风险。

法律渊源

美国《2006年港口安全与责任法案》为C-TPAT制度提供了法律保障，美国《2015年贸易促进和便利化法案》也对该制度做了补充说明。《2006年港口安全与责任法案》从C-TPAT的制度建立、合作方要求、违反规定的后果、申诉、制度管理及完善方面作出了大致要求。值得注意的是，该法案明确了C-TPAT由CBP外勤部（Office of field Operations）指派一位主管专门负责管理与执行，并规定每5年需要对C-TPAT的实施效果、目标、方式作出规划。CBP通过程序清晰，边界精确的立法，给C-TPAT制度的建立、发展、修订和完善奠定了法律基础，同时明确了政府责任，精简了管理结构，降低了监管成本。

适用范围

C-TPAT主要针对输美供应链上的企业，分为10种类型。具体包括：美国进口商、出口商、美国/加拿大高速公路承运商、铁路和海运承运人、获得许可的美国报关代理商、美国海运港务局/码头运营商、美国集运商、海洋运输中介和非经营性公共承运人、墨西哥和加拿大制造商、墨西哥长途承运人。2020财年，C-TPAT的成员达11300个，认证成员的进口额相当于美国总进口额的52%。

最低安全标准

2020年3月，美国海关公布了MSC（最低安全标准）的更新版本，设定了12种类型的最低安全标准。重点关注领域包括企业安全、运输安全、人员和场地实体安全三个方面。具体包括12项要求，分别是：安全愿景与责任、风险评估、业务伙伴、网络安全、交通运输工具和国际运输工具的安全、封条安全、程序安全、农业安全、场地实体安全、场地实体门禁管制、人员安全、教育培训和安全意识。

认证流程

1. 企业自愿在线填写申请。申请企业需在C-TPAT门户网站注册一个账号，按要求提供地址和联系方式等相关信息，并签订自愿协议，完成后点击提交按钮。

2. 企业进行内部自我评估并提交安全评估报告。申请企业必须满足相对应类型的“最低安全标准”，并提供具体的安全程序文件或现有程序文件。

3. 初审阶段。申请企业在安全配置文件中输入更加详细的信息。供应链安全专家根据填写信息对照“最低安全标准”对其进行审核，若符合标准，申请企业则成为一级成员资格，拥有少量通关优势，如风险标记降低等。若申请企业未能满足最低安全标准，则其C-TPAT认证地位和相关便利将被中止或取消。若企业改正其存在的不足，美国海关将恢复给予的权益。

4. 实地验证。供应链安全专家对申请企业进行实地验证，检查通过后公司升为C-TPAT二级成员，拥有风险标记降低、货物查验率减小、优先清关等C-TPAT计划的全部优惠。同时，美国海关会为企业提供的信息保密。

相关益处

1. 减少查验次数；2. 前线检查；3. 可能豁免分层考试；4. 边境等待时间更短；5. 向企业指派供应链安全专家；6. 进入陆地边界的自由贸易通道（FAST）；7. 访问基于C-TPAT 的门户系统和培训材料；8. 被与美国签署互认协议的外国海关当局认可为可信赖的贸易伙伴，从而具有享有额外利益的可能性；9. 其他美国政府试点计划的资格，例如食品和药物管理局的安全供应链计划；10. 优先恢复自然灾害或受恐怖袭击后的业务；11. 参加“进口商自我评估项目”（ISA）的资格；12. 被CBP卓越和专业中心优先考虑。

主要特点

运用风险管理的思想理念

C-TPAT制度是美国“9·11”事件后，为确保海运和空运渠道的安全推出的一系列风险管理项目和反恐安全行动之一。利用风险管理原则，CBP负责审查所有进口货物交易。C-TPAT筛选低风险合规公司，确定具有良好供应链安全性的合规的进口贸易商，减少其进口货物检查的程序和控制措施。这使CBP能够重点审查涉及未知或高风险的进口货物交易。

主动管理的工作原则

加强与商界合作是美国海关信用管理的一大亮点。在传统的管理理念上，海关与企业是管理与被管理的关系，而美国海关与商界是“合作伙伴”关系，其最大的特点就是海关放弃了公权力的强制作用，采用互利、自愿的合作方式，确保供应链起点到终点的运输安全、信息安全和货况流通。C-TPAT明确要求商界必须自愿提出加入申请，通过自我评估安全体系，提交安全调查问卷，制定加强安全计划等。美国海关采取利益交换的方式促使企业守法自律，比如在对外贸易区内不再派设海关常驻官员，监管方式由“现场每单查验”转变为“不定期审计稽查”，这种相互信任的关系促使CBP与企业在风险防范中能够更好地发挥各自的优势。

量化制度成效评估

2020财年，97.3%的认证成员良好执行了C-TPAT制度要求，135个成员被停止认证，155个成员被撤销认证资格。C-TPAT成员通过该制度节省了近6590万美元。CBP接受了互认安排下发出的433份AEO证书，其中近一半来自CBP与加拿大的互认安排。互认安排在为企业成员提供便利的同时，也为CBP节省了近43.3万美元的差旅费。CBP于2020年通过了高级合格卸货批准（AQUA Lane）试点计划，该试点通过增加航运便利性、确保可预测性，为C-TPAT成员节约成本，缩短了海运进口产品的上市时间，为该试点计划的C-TPAT海运公司总共节省了2300多万美元。

完善的信用修复机制

在申请程序中，若企业未能满足C-TPAT的最低安全标准和指南，其认证地位及相关利益将被中止或解除，当企业按照规定修正不足之后，海关将恢复给予利益。对于违反C-TPAT规定的成员，如未能遵守最低安全标准、违反海关法律法规者，CBP会根据企业违反规定的具体情况，向C-TPAT成员下发资格中止/取消通知并列明原因，中止/取消资格的时长依情况不等。企业在收到通知后，可积极改进安全措施，申请恢复资格或者向CBP申诉要求重新审定。

与时俱进与国际接轨

由于美国C-TPAT起于反恐目标、重于安全要求，因此，长期以来该项目的标准与国际通行的AEO制度存在差异。2020年3月，ISA过渡到了新设立的C-TPAT贸易合规部。这意味着美国安全特色的C-TPAT项目转变成了包括安全和贸易合规的AEO项目。CBP认为通过这些措施，与全球其他国家和地区的海关保持了一致，在机构和规则两方面向国际通行制度看齐。截至2021年3月，美国已与新西兰、加拿大、约旦、日本、韩国、欧盟、中国台湾、以色列、墨西哥、新加坡、多米尼亚、秘鲁、英国这13个国家和地区签署了互认协议。

适时采用远程验证方式

由于受新冠肺炎疫情影响，CBP于2020年3月被迫暂停对新成员和现有成员的验证，以最大限度地提高CBP员工和合作伙伴的健康水平。为探索C-TPAT验证过程的替代方法，CBP采用了在线远程验证（Virtual validations）。作为一种创新的解决方案，远程验证适用于CBP选定的经证明完全遵守C-TPAT要求的一系列企业，包括到期重新认证，且采用最新版最低安全标准的企业。

中美AEO规则对比

由于美国针对12种不同类型的企业制定了不同的最低安全标准，本文参考2013年中美海关联合验证，所做对比仅限于中国最新版《海关企业信用管理办法（征求意见稿）》《海关认证企业标准》（高级认证—通用标准）与美国2020年更新的《最低安全标准—外国制造商》（文中简称《最低安全标准》）。

与《标准框架》“和而不同”

美国C-TPAT是形成《标准框架》参考的主要范本，而我国AEO是在《标准框架》下结合我国特色形成的。从《标准框架》的由来说起，美国“9·11”事件后，WCO在贸易便利化的基础上特别针对安全问题提出了指南，包括增强风险管理、应用高科技和国际合作三个要素。2014年，WCO在指南基础上初步形成了《标准框架》，2015年6月，WCO通过了该《标准框架》。该框架的标准和实施细则主要来源于《经修订后的京都公约》及成员国比较成功的实践经验，其中主要吸收了美国C-TPAT中安全和风险管理的理念，可以说《标准框架》是C-TPAT的全面拓展。我国AEO制度从2008年《中华人民共和国海关企业分类管理办法》到2021年《海关企业信用管理办法（征求意见稿）》，也逐渐从最初的参照遵行者变成自主引领者。

监管机制的侧重点不同

美国侧重于供应链安全，我国侧重于守法规范与便利。美国《最低安全标准》中第2项“风险评估”，着重强调公司的供应链风险，要求C-TPAT成员必须对其供应链中的风险等级进行评估和记录，总体风险评估由两个关键部分组成。第一部分是成员自我评估其设施内的安全实践、程序和政策，确认符合C-TPAT的最低安全标准，且需对管理层如何管理风险也要进行全面评估。第二部分是国际风险评估，包括根据成员的商业模式和在供应链中的角色来确定地理威胁，将风险分为低级、中级和高级。为了便于成员进行国际风险评估，C-TPAT制定了五步风险评估指南。中国海关强调的是构建以信用管理为基础的监管体系，《海关企业信用管理办法（征求意见稿）》及《海关认证企业标准》（高级认证—通用标准）均体现了信用管理的理念要求。

美国更强调农业安全

农业是美国最大的产业和最大的就业部门，同时也是受到外来动植物污染威胁的产业。美国《最低安全标准》第8项“农业安全”指出，确保遵守C-TPAT的农业要求也有助于保护美国关键产业以及全球食物供应链。该标准要求C-TPAT成员必须根据其商业模式制定书面程序，以防止可见的有害生物污染，参照国际植物保护公约，遵守木质包装材料法规的措施。我国海关更加重视总体安全观，侧重于系统防控，具体在“质量管理”和“单证控制”等标准中覆盖了生物安全等内容。例如，高级认证的报关企业，被代理企业实施许可证管理或者输华官方证书管理的，代理申报前，我国海关会根据企业进出口实际情况对被代理企业的国外品质证书、质量保证书、装运前检验证书、原产地证书、卫生检疫单证、输华食品官方证书、动植物检疫官方证书、动植物检疫许可证、农业转基因生物安全证书等单证的真实性、有效性、完整性、一致性进行内部复核。

美国对中小企业要求有详细说明

我国在《海关企业信用管理办法（征求意见稿）》中并未对大型企业和中小企业提出说明。同时，我国的《海关认证企业标准》也未对中小企业相关待遇作出另外的说明。美国则是针对小公司与大公司的实施指南有更加详细说明。例如第1项 “安全愿景和责任”中提出：“较小的公司可制定非常简单的审查方法，而大型跨国企业集团可能需要更大规模的流程，并可能需要考虑各种因素，例如当地法律规定等。”在第10项“场地实体门禁管制”中指出：“小公司员工相互认识，因此无须使用识别系统。一般来说，公司员工超过50名，便需要使用识别系统。”

美国对业务伙伴管得更宽

我国《海关认证企业标准》第十三项“商业伙伴安全控制措施”指出，建立评估、检查商业伙伴供应链安全的管理制度并有效落实，在8个特定标准中，对于商业伙伴的要求包括全面评估、书面文件和监控检查。美国《最低安全标准》中关于商业伙伴列明了7条规定，其中必须执行的5条，应该执行的2条，要求C-TPAT成员应备有社会合规计划，明文规定确保公司进口到美国的商品均非通过被禁止的劳动形式，无论全部或部分，来开采、生产或制造的，即强迫劳动、监狱劳动、契约劳动或契约童工。

对我国的一些启示

加强海关立法保障，明确健全多部门管理规范

参照美国的立法保障，拟建议：一是提升海关信用管理制度地位；加强海关立法保障时添加海关非传统职能的立法工作，特别是在维护贸易安全与便利的内容、海关企业信用管理的制度基础和地位、企业管理的适用范围等方面，合理对接国际规则，做到有法可依。二是针对口岸管理的乱象，成立统一协调调度委员会；美国海关在企业信用管理方面的权利比较集中，建议我国实施多部门联合奖惩的机制，应有主次之分，整合联合惩戒备忘录清单，合理调配资源，节约监管成本。

深化“互利合作”的管理理念，构建海关与企业的互惠伙伴关系

对照美国的信用管理理念，建议：一是协助企业成立AEO协会，派遣业务专家为有意申请加入AEO资格的企业提供前期的辅导和培训，并可分行业成立分会，分类纾解企业“堵点”和“难点”；二是扩大海关企业协调员职能范围，目前我国海关企业协调员的工作对象为海关认定的高级认证企业，建议充分发挥海关协调员的职能，扩大海关企业协调员队伍建设，对于一般认证及一般信用企业，开展阶梯型服务，深入企业了解其市场规划、生产计划、产品战略，扩大AEO认证宣传，推动更多企业成为高级认证企业，发挥好海关与企业的桥梁作用；三是引导企业的“自我纠错”意识，美国海关鼓励申请认证企业主动向海关提出自我纠错的机制，我国海关可在信用培育中建立相关机制，鼓励企业自主管理，提升AEO认证工作的精准性。

创新信用认证程序，量化政策的绩效评估

一是加强科技应用，有效采集企业信息。美国企业信用认证申请采取网上自主申请的流程，建议开发网上审批系统，在前期减少人工干预，引导企业自主检测贸易合规性，增强企业自主权，同时实现数据信息共享，运用大数据分析企业工商、税收等综合信息，实现企业信用得分计算的智能化。二是建立企业认证反馈机制。可借助第三方机构力量开展关于认证成本与通关便利的收益量化分析相关问卷调查，促使政策改革更有效率。三是互认国家间建立企业通关情况反馈机制，建议针对进出口企业的查验情况，评估相互认证的成效，互认国家每1~3年提交一份互认企业通关的反馈评估报告，有效促进互认双方的政策制度改进。

与高校和科研机构合作，拓宽信用管理研究界限

美国海关关于C-TPAT与休斯顿大学开展合作，对C-TPAT项目执行进行深入评估，主要目标是确定需要改进的领域，更好地了解项目的成果，确定为企业成员提供的成本效益情况，以及建立新绩效指标或基于现有绩效指标进行改进。建议：一是对正在构建的“AEO获得感指标体系”，需参照科研机构、第三方认证及公司参与评价情况，使得指标的综合性更加全面科学合理。二是借助研究机构和高等院校，探究海关企业信用管理的内在机理、运行规律及方法策略，需形成理论和实践的良性互动。

重视AEO制度宣传，推进AEO国际互认

美国《最低安全标准》除了官方语言英语外，还被翻译成12种外国语言，包括已有8种语言（包括中文繁体和简体）和即将推出4种外语。建议：一是将我国《海关认证企业标准》翻译成多国语言，扩大影响力，方便未互认国家提前下载参照。二是推进AEO互认要善于借助平台，如利用中非博览会等，增强中国高级认证企业在国际供应链中的分量。

拟申领新闻记者证人员名单公示

根据《新闻记者证管理办法》有关规定，我单位已对拟申领新闻记者证人员的资格进行严格审核。现将人员名单进行公示：朱伟。

监督举报电话：18810552208

中国海关传媒中心

2021年8月10日