文 / 陈若鸿

阻断法是一国针对他国法律不当行使域外效力采取的反措施，其中既有以阻断美国证据开示程序命令为代表的司法类阻断，也有以阻断美国次级经济制裁为目的的制裁类阻断。后者是本文关注重点，其代表为欧盟《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》（以下简称《欧盟阻断法案》）及我国商务部2021年《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《中国阻断办法》）。

各国出台阻断法的目的是消除美国制裁的不利影响，然而阻断法的实施却十分复杂，因为它可能令本国企业面临法律义务履行上的两难：要么遵守本国阻断法，违反美国法律义务从而受到美国法制裁；要么遵守美国法律，违反本国阻断法义务从而受到本国法制裁。这种困境令许多国家的阻断法并未被非常严格地执行。不过，2021年5月，在一起因涉嫌违反《欧盟阻断法案》而引发的伊朗Melli银行诉德国电信有限公司案（以下简称“伊朗Melli银行案”）中，欧洲法院佐审官在法律意见书中提出了一条严格实施阻断法的进路。这份法律意见书为我们深入理解阻断法的严格实施提供了观察窗口。

伊朗Melli银行案法律意见书：严格实施阻断法

伊朗Melli银行案的大背景是特朗普执政后美国对外经济制裁政策日趋激进。2018年，美国重启了对古巴经济制裁的《赫尔姆斯－伯顿法案》中最具争议性的第三编。作为回应，欧盟于同年8月更新了其1996年阻断法，将美国对伊朗经济制裁规则纳入阻断法律清单。

该案被告德国电信有限公司（以下简称“德国电信”）与原告伊朗Melli银行签有一份框架协议，德国电信基于该协议为原告提供通信设施。2018年11月，美国财政部海外资产办公室将Melli银行列入SDN（特别国民）名单，使得与其交易的非美国实体可能受到美国次级制裁。德国电信通知Melli银行将立即终止双方之间的所有合同。Melli银行向德国汉堡地区法院提起诉讼，请求法院判令德国电信维持合同关系。汉堡地区法院判令德国电信继续履行合同，但也明确，被告在遵守通知期规定的情况下可以正常终止合同，该终止行为有效且不违反《欧盟阻断法案》第5.1条。第5.1条是《欧盟阻断法案》的核心条款，禁止阻断法适用对象“主动或故意疏忽地、直接或通过子公司或其他中间人间接遵守任何基于附件中的外国法律或由这些法律所产生的、包括外国法院的要求在内的任何要求或禁令”。Melli银行不服判决，并上诉到汉萨高等地方法院，称德国电信发出的普通终止通知违反了《欧盟阻断法案》第5.1条，是无效的，因其唯一动机是要遵守《欧盟阻断法案》附件所欲阻断的美国立法。考虑到欧洲法院对《欧盟阻断法案》第5条的解释是解决争议的先决条件，汉萨高等地方法院中止诉讼程序，将问题提交欧洲法院进行初步裁决。2021年5月12日，欧洲法院佐审官发布了法律意见（以下简称“法律意见书”）。

该案有两个事实值得注意。首先，原告伊朗Melli银行是被美国制裁的外国当事人，而被起诉的德国电信则是欧盟企业；其次，美国市场对德国电信十分重要，业务量占其集团营业额近50%。在这些事实面前，法律意见书采取严格实施阻断法的立场，意味着德国电信有可能被判违反阻断法并受到严厉惩罚。法律意见书中的“严格实施”主要体现在以下几方面：

◎坚定支持阻断法的私人实施。

法律的私人实施是指受到违法行为侵害的私人可以不依赖公共执法机关而独立运用法律，通过将违法者诉至法院达到抑制违法行为的目的。本案中，法院如果支持原告Melli银行的诉讼请求，其直接效果是外国当事人（美国制裁对象）会获益，而欧盟企业会因违反阻断法受到惩罚。这恰恰是法律意见书的选择。虽然欧盟内部争论较大，法律意见书仍旗帜鲜明地指出，如果Melli银行的诉权得不到承认，欧盟阻断法第5.1条的执行将仅仅取决于成员国的意愿，这意味着“在某些不愿意执行阻断法的成员国，类似德国电信这样的大型运营商可以终止与Melli银行的合同，积极遵守美国的制裁制度”，“在他们的带领下，其他人会跟随，许多欧洲企业会悄悄决定遵守美国制裁，欧盟阻断法背后的整个公共政策会很快被这种事态破坏。”因此，“尽管这一结果对一些人来说不尽如人意，如果要维护欧盟阻断法……的公共政策目标……法院‘没有其他选择’”。为了支持阻断法的私人实施，法律意见书甚至提议举证责任倒置以减轻原告的举证负担。

◎阻断法的适用不以美国当局发布正式命令为条件。

法律意见书明确了《欧盟阻断法案》第5.1条的适用条件，认定该法无须美国政府或法院直接或间接发布命令即可适用。

◎要求被告为终止合同提供正当理由。

依据该案起诉地德国的法律，当事人对无固定期限的合同可以行使终止合同的一般权利，且无须给出终止的理由。法律意见书却判令，在此不能遵循德国法，被告对其终止合同的理由负有说明义务。值得注意的是，这一义务并非《欧盟阻断法案》明确规定，而是从其立法目标中推出的，理由是“若非如此，一个实体就可以悄悄地遵守美国的制裁立法并保持沉默。如果无法理解其终止合同的理由，也无法对其解除合同的方法进行有效审查，最终将导致阻断法……的政策目标和第5.1条被牺牲，并被搁置。”据此，德国电信不仅需说明其为何终止与Melli银行的交易，还需论证其理由的正当性，它不得因制裁之故而终止合同。

◎要求各成员国通过足够的惩罚来保障阻断法的效力。

《欧盟阻断法案》由欧盟成员国负责实施。法律意见书指出，成员国法院有义务确保欧盟法律充分有效。在Melli银行案中，该义务意味着成员国法院须下令停止违反阻断法的行为，并对违反者采取定期罚款等制裁以消除违法行为的持续影响，保证其充分遵守欧盟法律。法律意见书特别指出，成员国法院对违法者仅仅进行一次性损害赔偿金的惩罚是不够的，因为“这无异于承认，违法者仅通过补偿原告就可以遵守美国制裁，这会扭曲欧盟阻断法的公共政策目标，使其无法抵消美国制裁立法的影响。”

阻断法严格实施进路背后的考量

法律意见书所选择的阻断法严格实施进路很容易使欧盟企业在阻断法下被起诉。欧洲法院佐审官很清楚“抵消美国制裁的方法将不可避免地带来伤亡”，并承认“欧盟阻断法是一个笨拙的工具”。促使其选择严格实施进路的原因可能主要有二。第一，作为法官，其职责是实现欧盟立法的目标。特朗普政府恢复对伊朗制裁后，许多欧盟企业屈服于特朗普的制裁。欧洲外交关系委员会2019年6月发布了《应对次级制裁的挑战》的评估报告，承认正是由于欧盟成员国对2018年制裁回弹的消极和碎片式的反应，使得美国没有将欧盟视为挑战其单边制裁的威胁力量。而“《欧盟阻断法案》也因缺乏引人注目的执法案例而受到影响。”报告就如何扭转这一局面提出了一个“现实的做法”：找到一个案例，对欧盟企业基于美国次级制裁而拒绝提供服务的做法展开调查。第二，严格实施阻断法是基于美国法院外国主权强制司法实践的博弈策略。外国主权强制原则是一种辩护手段，在美国法院的诉讼中，如果当事人系因其本国主权的强制而不能履行美国法律义务，法院可对其免责。如此一来，如果阻断法的实施能使本国企业在美国法院成功提起外国主权强制抗辩，就能消解美国次级制裁给欧盟企业带来的威胁。一旦形成判例，还可能为更多欧盟企业解困。

法律意见书开头部分就提到了美国诉布罗迪案（“布罗迪案”），这是次级制裁语境下在美国法院提起外国主权强制抗辩的关键案例。该案被告受到美国次级制裁后，以英国、加拿大等国的阻断法提出了外国主权强制抗辩，但未能成功。法律意见书中分析指出，布罗迪案被告抗辩失败是因为“外国主权强制学说所要求的强制要素都不存在。”美国法院判例表明，外国主权强制的核心是“强制”，这意味着被告必须因违反阻断法而受到制裁（即惩罚），无制裁则无强制。美国法院在判断是否存在外国主权强制时会高度关注执法历史，会调查是否曾有人因违反阻断法而被起诉并被追究责任，或外国政府是否曾向被告发出具体的指示或命令。以此观之，Melli银行案法律意见书通过法律解释而对《欧盟阻断法案》适用方案作出的选择，其重要的考量因素之一是构建“主权强制”以便助力企业在美国法院提起外国主权强制抗辩。

对《中国阻断办法》实施的借鉴意义

近年来，美国为推行其政策目标频频利用经济制裁强行干预其他国家和经济主体的正常经济活动，使我国部分企业受到不利影响。这一背景下，我国商务部2021年及时出台了《中国阻断办法》，为中国在国际舞台上反对不当经济竞争和霸权主义书写了浓墨重彩的一笔。《中国阻断办法》旨在阻断外国法律与措施不当的域外适用，以保护我国企业合法利益免受美国次级经济制裁的影响。如今，《中国阻断办法》与《不可靠实体清单》《反制裁法》等规则共同构筑了攻防兼备的中国出口管制及反制法律体系框架。

《中国阻断办法》明确规定了外国法律“不当域外适用”的评估标准，包括是否违反国际法和国际关系基本准则；对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响；对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响等。不过，由于阻断法的威力很大，其实施仍需结合国际国内形势变化审慎而为。《中国阻断办法》与《欧盟阻断法案》在立法目标和内容方面有很多共同之处，突出表现在对外国法律不当域外适用禁止承认、执行和遵守的制度、追偿制度等。就阻断法的严格实施进路及其中的机遇和挑战而言，Melli银行案法律意见书具有重要的经验价值。

笔者认为，单纯从法律层面来看，Melli银行案法律意见书试图通过严格实施阻断法来帮助欧盟企业在美国提起外国主权强制抗辩，此举虽然对美国次级制裁表达了更强硬的立场，但最大的挑战在于它难以消除美国次级制裁的域外影响，令本国企业陷入两难困境。首先，近年来，美国外国主权强制原则的发展动向是“强制”标准严苛化，成功抗辩愈发困难。其次，即使在证据开示这一政治性和战略性不那么突出的领域，美国最高法院判决书也曾明确表示，外国阻断法“不能剥夺美国法院命令受其管辖的一方出示证据的权力，即使该出示行为可能违反（外国）阻断法。”在政治性和战略性升级的次级经济制裁阻断案件中，美国法院可能会更少采取尊重外国的立场。再次，布罗迪案法院已明确，外国主权强制抗辩不适用于刑事案件。违反次级制裁法律的当事人若面临刑事处罚，抗辩成功的可能性会更低。最后，布罗迪案已明确，在次级制裁语境下，一外国企业保持与美国制裁对象的交易关系，其真正原因并非外国主权强制，而是企业自己的选择。考虑到这一困境，法律意见书在严格实施进路中设置了重要例外，允许欧盟企业基于商业价值观和道德观而终止与伊朗企业的合同。

我国在借鉴欧盟相关经验时，还应留意两国制度的差异。《中国阻断办法》与《欧盟阻断法案》存在一些重要区别。例如，《欧盟阻断法案》以附录形式确定了欲阻断的外国法律法规及措施，规定这些特定法律在欧盟境内无效，且其影响措施和司法文书不被认可和执行，而《中国阻断办法》的禁令制度以国务院商务主管部门发布相关禁令为前提。此外，《欧盟阻断法案》是以条例形式发布的，可在各成员国直接适用，而商务部发布的《中国阻断办法》的约束效力仍存在探讨空间，其能否在人民法院作为裁判依据存在不确定性。抛开制度本身，阻断法的实施效果也并非纯粹的法律问题，而是与阻断国和被阻断国的实力、手段和“筹码”的对比密切相关。因此，《中国阻断办法》的适用应在参考欧盟经验的同时，结合中国反制工具箱务实分析，审慎判断。

（作者：北京外国语大学国际商学院副教授；跨国制裁与出口管制研究中心联席主任。）

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