文 / 王雅丽

荷兰作为欧盟成员国之一，凭借其独特的区位优势，已成为欧盟进出口货物的集散地，对欧洲经济和社会发展有着重要影响。从2018年世界银行发布的综合物流绩效指数的分项指标“海关清关效率”来看，荷兰海关位居全球第三。

荷兰海关风险管理概况

管理机构及职责

荷兰海关局（Customs Administration of the Netherlands）隶属荷兰财政部，将风险管理划分为战略、战术和操作三个层面，并规定相应的工作机制与任务分工。海关局负责风险管理的战略规划。海关国家布控中心（The Customs National Tactical Centre，DLTC）负责战术实施，落实荷兰海关局的年度执法计划。各隶属海关负责具体操作执行，严格按照海关国家布控中心相关要求对进出口货物实施查验，并将查验结果反馈国家布控中心，以便其开展执法评估。

管理流程

若从欧盟关税区以外进口，荷兰海关会检查是否符合安全、健康、经济和环境等标准。进境申报应在货物运入欧盟关境前，在规定时限内向第一入境地海关办事处办理。根据申报单等相关信息，荷兰海关将进行一项以安全为主要目的的风险分析，该风险分析在货物进入关境前完成。

欧盟海关接收ENS（入境摘要声明）后进行验证，给予一个MRN（移动参考号码），按照欧盟通用规则对货物进行安全风险评估，未遵守规则将被处以罚金或不准装船。ENS发送成功之后，海关将对货物进行安全分析，并以电子形式通知航运公司是否存在风险。关于风险类型分类如下。

风险类型A：不予装船。如果货物存在安全风险，需要立即采取行动进入欧盟关税区，告知申报人，如果是另一承运人，则告知承运人，货物可能无法装载。

风险类型B：入境港（即欧盟内第一个挂靠港）查验。在欧盟内第一个港口检查风险。

风险类型C：卸货港查验。海关必须在24小时内完成风险分析，若发现A类风险，则必须在实际装载之前将其传递给申报人。风险分析的结果将传达给ENS中列出的联盟中所有可能抵达的港口。如：船舶先停靠瓦莱塔港（马耳他），然后前往鹿特丹，则瓦莱塔是入境处。因此，瓦莱塔海关对在荷兰卸货的货物进行安全风险分析。马耳他被称为是负责任的成员国（responsible member state，RMS），结果通过海关共同风险管理系统（Common Risk Management System，CRMS）的自动化消息系统传递给荷兰海关。荷兰海关在其风险分析中优先考虑这些结果。荷兰是所谓的参与成员国（involved member state，IMS）。

管理系统

荷兰海关开展风险管理的信息系统主要包括：一是进口控制系统（Import Control System2，ICS2）。欧盟正在实施的新的海关运抵前安保和安全计划，以大型货物预先信息系统ICS2为基础，将在到达之前收集有关所有进入欧盟境内的货物数据，加强货到前风险分析。企业必须通过ENS向ICS2系统申报安全和安保数据。二是欧盟CRMS，旨在提供便捷机制，以便成员国海关官员和风险分析中心之间进行直接风险信息交换。该系统是实施欧盟风险管理框架（Customs Risk Management Framework）的关键因素，在促进欧盟成员间协调监管，应对高风险事件方面发挥积极作用。系统在线生成风险信息表（Risk Information Form），并实时传输给系统连接的欧盟内所有海关监管现场。

荷兰海关风险管理特点与经验

明确法律基础，提升执法效能

荷兰海关风险管理主要以欧盟海关法典（The Union Customs Code，以下简称“UCC”）为其执法依据。UCC第一编第四十六条“风险管理与海关检查”规定，风险管理应包括收集数据及信息，分析并评估风险，诊断并采取行动，并且根据国际、欧盟、本国的资源及战略，定期监控及审查该方法及其效果；海关当局应进行风险管理，区分海关应检查或监管的货物的风险程度，并确定应进行海关检查的货物及地点；海关当局可执行任何他们认为有必要的海关检查，除随机抽查外，应主要以应用电子数据处理技术进行的风险分析为根据，建立共同风险管理框架等。此外，荷兰海关还将《全球贸易安全与便利标准框架》《WCO海关风险管理纲要》中规定的风险管理原则作为工作指南。

制定突破边界战略，促进贸易安全与便利

荷兰海关于2014年推出“突破边界”战略（Pushing Boundaries）。根据对商品、贸易商、供应链的掌握情况，荷兰海关采取分层执法的理念，将货物流分为蓝、绿、黄三种情况，减少物流迟滞时间，精简行政执法成本，实现严格执法与贸易便利的平衡。其中，“蓝流”指的是对于未知经营者的货物流，荷兰海关基于风险选择和分析，在边境进行检查；“绿流”指的是对具有AEO资质的公司，荷兰海关暂对货物进行观察，在物流运输过程中，可能查验该AEO公司的合规合法性；“黄流”指的是智能和安全的贸易通道，荷兰海关基于对商品和公司的情况及大量数据分析，达到一种理想化通关的状态。

加强内外部协作，提升风险防控效能

协作是荷兰海关四个核心价值观之一。在国家内部合作方面，基于平等和透明的沟通机制，荷兰海关通过海关商务咨询机构与物流链各个环节的企业代表进行定期沟通交流；与荷兰食品和消费品安全局、卫生保健检查局合作，禁止或仅在遵守某些条款和条件的情况下允许某些商品进出荷兰，还与商界及其他执法机构一起讨论欧盟内货物跨境流动涉及的IT系统的变化、立法实施期等。通过与学界合作，围绕提高国际供应链的安全性及风险分析算法，开发相关软件。在国际合作方面，荷兰海关在国外设代表处，充当国际调查信息交流的联络人，反馈商界需求。荷兰海关致力于加强内外部合作，在生产和分销基地监测和拦截违禁品，在打击毒品方面查验命中率极高。

重视科技的创新应用，确保检得准通得快

荷兰海关秉承创新理念，不断更新技术来应对不断增长的货物量，增强执法效果和竞争力。除了重视风险数据分析外，检测技术在荷兰海关监管活动中也发挥了重要作用。例如，为了尽量减少物流中断，鹿特丹港的所有主要码头都配备了X射线扫描仪，并将扫描仪联网，实现实时交换扫描图像并可在多个位置进行分析。荷兰海关不断开发更新扫描仪算法，以便能自动识别尽可能多的风险，同时能够使用更少的员工，实现更有效率的检查。同时，荷兰海关积极、慎重地考虑货物跨境流动方面的重要问题，对分布式账本技术（包括区块链）、物联网、传感器技术等最新进展进行研究以确定其适用性。在数字化方面，荷兰海关使用的所有申报流程都是完全无纸化和自动化的，目前已经与一些国家实现了植物进出口数字证书等多项流程的数字化。

对我国海关的启示

探索风险管理与信用管理的有机统一

加强政企协同，优化监管和服务的有机整体。充分运用企业精准画像，着重分析企业历史数据，挖掘企业需求，积极探索创新政企协同下风险防控与信用管理的新思路、新途径和新方法。细化信用便企政策方面的微观创新，做好宏观层面的风险防控。积极细化落实AEO服务企业的政策措施，建立多方参与的风险防控专家委员会，构建多元共治的整体格局。可试点建立企业风险管理调查员制度，统筹AEO企业协调员与风险管理调查员的关系，为通关安全便利提供保障。

聚焦防范处置重大、系统性风险

动态开展风险排查，梳理重点区域、重点领域、重点产业中重大、系统性风险，科学研判风险因素，分类分级评估风险等级，结合形势发展变化实时动态调整，避免小风险转化为大风险。进一步发挥国家口岸安全风险防控合作机制作用，充分利用各部门职能优势，强化跨渠道跨部门风险防控。加强情报信息和大数据运用，消除潜在风险点，提高风险预警水平。定期开展风险处置预演，提升化解风险的实战能力。

强化科技创新应用

围绕智慧海关建设，关注新兴技术发展，推动建立集税收安全、生物安全、食品安全、商品质量安全等一体化风险防控体系。优化整合信息系统，提升实验室、监管装备的智能化网络水平，为提高口岸防控水平提供科技支撑。注重网络和数据安全防护，坚决防范重大网络安全事件。创新科技应用，充分发挥先期机检、职能审图、风险研判等多重联动效应，提高抵御防范重大风险的水平。

（作者单位：海关总署研究中心）

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