文 / 闫铁恒 鄂涛 卞芸芸

近年来，AEO（Authorized Economic Operator 的缩写，即“经认证的经营者”）逐渐成为海关和商界的一个热词，并在国际上得到了广泛认可。本文旨在通过开展美国AEO制度研究，比对中美两国AEO制度差异，看看我们从中能获得哪些有益的启示。

美国AEO制度简介

“海关和商界反恐伙伴计划”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism, 缩写为C-TPAT）是美国AEO制度。美国海关和边境保护局（Customs and Border Protection，缩写为CBP）于2001年11月出台C-TPAT项目，旨在通过海关与商界的合作，确保输美货物安全，防止恐怖袭击，保障美国国土安全。C-TPAT项目是基于海关和商界信任的供应链安全项目，项目实施20余年，已成为CBP多层级执法战略不可或缺的重要组成部分。截至目前，成员已达11400多家，成员货物进口额占美国全部货物进口额的52%。

中美AEO制度的比对

中美AEO制度在保障全球供应链安全、促进贸易安全与便利方面都发挥了积极作用。但两国AEO制度在以下领域存在差异：

立法层级

C-TPAT的法律依据是美国国会批准实施的2006年《港口安全与责任法案》，属于国家法律层级。中国海关AEO的法律依据是2021年海关总署颁布实施的《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》，属于部门规章。

制度建立初衷

中国海关AEO制度是从企业分类管理办法起步，后结合世界海关组织所倡导的AEO标准逐步形成的，守法和安全并重。美国海关C-TPAT项目建立的初衷是反恐，旨在通过保障国内外全程供应链的完整与安全，进而实现美国国境及国土安全的目标。

管理理念和方式

C-TPAT项目基于链式管理理念，以C-TPAT成员贸易伙伴安全标准要求为基本点，将成员国内、国际两个维度的上、下游贸易伙伴纳入供应链全程监管，组成链式管理体系中的要素。而中国海关AEO制度是基于信用管理的理念，更多关注AEO企业自身的守法合规和贸易安全，与上下游企业关联度不大。

适用对象范围

C-TPAT项目适用范围基本覆盖了供应链上所有经营者，而且延伸至成员的国内外贸易伙伴，拓展了CBP管理空间和维度。中国AEO企业类型主要是参与进出口活动的海关登记注册备案企业，包括收发货人、报关企业、公路、水路和航空物流、跨境电商、外贸综合服务等国内企业。

认证标准

C-TPAT项目的认证标准是按照企业类型量身定制的，主要关注贸易安全领域，但对申请人有企业守法和财务状况等前置条件要求，并列出潜在的风险和企业需注意的事项及应该如何做来达到标准要求。中国海关AEO认证标准是“1+N”通用和专项标准叠加式，企业首先要达到通用标准的要求，还要达到分行业的专项标准，同时满足才能通过认证。

认证方式

C-TPAT项目是基于对企业的信任开展的，并附以合同式的约束，企业提交自证材料，CBP供应链安全专家经过内部审核和外部调查后，确认申请人在海关内外部守法合规、符合最低安全标准，不需要实地认证，即可授予企业一级成员。CBP对申请二级成员企业的实地认证与中国海关的实地认证基本相似。此外，美国还授权CBP供应链安全专家将实地认证延伸至海外贸易伙伴。

贸易合作伙伴

中国海关AEO制度对贸易伙伴的要求一般停留在申请人所提供的文件审核方面。而CBP对贸易伙伴的要求除文件审核外，CBP供应链专家还需对成员国内和国外的贸易合作伙伴遵守供应链最低安全标准的执行情况进行实地验证。

值得借鉴的实践经验

通过中美AEO制度的研究比对，可得出以下启示：

聚焦AEO企业，发挥链式管理辐射效应

C-TPAT项目对成员链式管理的模式值得学习借鉴。中国海关可以将AEO企业作为链条上的核心，以之串联起AEO企业生产和流通过程中的相关企业，如上下游原材料供应商、成品生产及加工组装企业、报关企业、物流及仓储企业等，这有利于运用AEO金字招牌影响力，发挥集群效应，促进整个产业链和供应链企业的守法合规和可持续发展。

整合AEO认证标准，打造指南导向的工具

中国海关“1+N”认证标准的特点决定了实地认证时需同时对照通用和分行业两套标准，有一定的不便。如果能将通用标准和分行业标准有机整合，形成N个完整的对应各类型企业的认证标准，则更贴近认证实践需要。同时，建议对每一项认证标准要求列出企业如何做才能达到标准的要点，以此成为企业自行对照学习的指南工具。

优化AEO认证流程，确保AEO企业持续守法合规

建议进一步优化认证流程，借鉴CBP的做法，要求企业每年开展自我评估或者内部审计，逐项对照认证标准查找不足，海关每年审核企业的自我评估或者内部审计报告；海关结合关区实际设定一定比例，对如报关、物流、快件等重点行业企业开展实地抽核，确保企业持续守法合规。

树立AEO标杆企业，发挥引领示范作用

CBP善于优中选优，将三级成员在供应链上的最佳实践和最佳做法编辑成册，供所有企业学习参阅，并邀请三级成员在C-TPAT年会上宣介推广。中国可选取一批有代表性的AEO标杆企业，通过实地观摩、经验推广等方式“以企育企”，充分发挥标杆企业示范引领作用，引导全行业全产业规范化管理，助推行业和产业竞争力的整体提升。

引入AEO信任机制，提升企业守法合规主动性

中国企业在AEO制度和标准掌握方面对海关的依赖性较强，基本是海关认证专家“手把手”精准培育。海关可利用多媒体宣介培育手段，引导企业将被动学转变为主动学，通过海关官网上的认证指南和教师授课视频等学习，提升企业主动学习和自律守法意识。

AEO制度未来展望

《“十四五”海关发展规划》提出要完善海关信用管理制度体系，将信用管理嵌入海关监管全过程，强化结果应用，优化系统建设，构建以信用为基础的新型海关监管机制。中国海关应乘势而上，从提高“三种能力”着手，以“六个扩大”为抓手，积极务实推动AEO制度发展。

着力提升“三种能力”，推动AEO制度持续发力

一是增强制度顶层设计能力，不断完善优化AEO制度。海关应提升AEO制度的法律层级，并从适用类型、认证标准和便利措施入手优化制度设计。适用类型应逐步扩大到海关便利措施可辐射到的企业类型，避免出现适用类型多，但多类型企业不申请的局面；丰富认证标准内容，做到认证标准科学化、信用等级评估指标全面化和管理措施精细化相结合，并做好企业认证标准指引，使企业易理解易操作；便利措施应更加细化和量化，在通关流程中更具有操作性。

二是提升海关履职能力，推动AEO制度有效实施。 对内，要打破职能条块分割的局限，将信用管理理念贯穿到海关业务各个环节，让AEO企业便利措施在各业务领域充分落实；整合信息系统和业务数据，将信用管理的相关参数嵌入到海关通关系统中，运用“制度+科技”手段，实现资源共享、同频共振；增强对信息数据清洗、筛选、评估和确认高风险等数据分析和运用能力。对外，要加强与其他政府部门的合作，使AEO项目得到其他政府部门的支持，提高AEO制度的作用范围和优惠力度，提升AEO政策的社会影响力。

三是提升关企共建的能力，夯实关企伙伴关系。要加强关企合作，推动企业积极参与AEO标准和便利措施的制定过程；建立信用管理制度定期审议机制，将关企合作制度化；开展AEO制度实践研讨，通过研究分析、提出对策、修订完善、推动实施等环节，形成一个良性的信用管理闭合环。

统筹推进“六个扩大”，打造AEO制度新高地

第一，扩大AEO引领作用，放大链式管理辐射效应。海关从链式认证、链式培育和链式管理措施等多方面入手，积极探索链式信用管理的有效途径，将AEO制度向产业链和供应链的上下游企业延伸，辐射带动并提升信用管理链条上企业的整体信用水平，从而促进产业链和供应链协同发展。

第二，扩大AEO企业数量，拓展受益企业群体。目前全国4000多家AEO企业的数量对于百余万注册登记和备案企业的基数来说不过千分之四。海关应在确保AEO企业认证质量的前提下稳中求进、量质并举，特别是集中对国家重点扶持的企业、关系国计民生的企业、高精尖的小巨人企业开展认证培育，让AEO政策惠及更多的中小微企业。

第三，扩大AEO便利化措施，增强企业获得感。海关应打破现行的普适型便利措施模式，探索分行业的便利措施，为不同行业、不同企业量身定制更具有针对性、更易操作的便利措施，体现出与非AEO企业的明显差距，真正提升AEO企业获得感。

第四，扩大AEO培育手段，提升企业诚信守法水平。在培训形式和手段方面，采用海关认证专家线上+线下及实景教学的辅导及培训、标杆企业的“以企育企”以及企业自我学习和自我评估相结合等多种方式，帮扶进出口企业更深入了解AEO制度相关政策、标准和要求，强化企业自律诚信经营意识，提升企业诚信守法合规水平。

第五，扩大AEO系统科技应用，推进AEO数字化建设。通过加强科技手段的应用，进一步整合完善现有海关企业信用管理系统，拓宽企业内外部信息数据收集渠道，实现企业信用信息和数据在海关监管全链条上的开放共享。通过科学筛选分析信用信息，给企业精准“画像”，为海关“事前、事中、事后”全链条监管提供技术支持，提高科技监管的精准度，推进AEO数字化进程。

第六，扩大AEO国际互认数量，拓展AEO朋友圈。顺应外经贸大局，择机推进中美AEO互认，尽可能消除中美贸易摩擦带来的影响；加快推进与共建“一带一路”国家、RCEP成员国、中东欧及我国重要贸易伙伴国家的AEO国际互认合作，加快推进互认磋商进程，特别是与主要贸易国家的磋商进程，为我国进出口企业在全球范围内争取更多贸易便利，助力企业走向更广阔的国际经贸舞台。

（作者单位：深圳海关）