文 / 王刚

保税业态及保税制度的发展深受国内外环境的影响，投资国际化、生产全球化、发达国家产业结构调整、市场多变需求等国际因素，结合中国的成本优势、区位优势、良好的政策、不断优化的营商环境等国内优势，为我国保税业态及制度厚积薄发、创新层出不穷提供了源源动力。本文将对我国保税业态及保税制度的发展历程进行介绍。

保税港区

随着经济全球化发展及需求，各国纷纷建设、发展自由港，邻近国家给我国带来航运货物分流压力。此外，我国的保税区、出口加工区等海关特殊监管区域当时在功能、政策、监管制度等方面存在差异：出口加工区缺少保税物流，保税物流园区缺少加工制造，保税区缺少入区退税政策且与港口割裂。为打破上述制约因素，根据上海建设东北亚枢纽港和国际航运中心的国家战略，2005年6月，我国第一个保税港区——洋山保税港区正式设立。2007年9月，海关总署颁布《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（目前已经废止），保税港区整合、叠加了当时所有特殊区域的全部功能及政策。目前14个保税港区中有12个已转型升级为综合保税区，仅余洋浦保税港区、张家港保税港区两个。

综合保税区

为解决当时的出口加工区没有物流分拨配送功能，支持内陆地区享受同保税港区相同的优惠政策，2006年12月，国务院批准设立苏州工业园综合保税区，明确综合保税区享受洋山保税港区的税收和外汇政策，除港口作业功能外，综保区同保税港区的功能一致。此后，全国陆续设立综保区，海关参照保税港区管理办法监管。

2019年1月，《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》出台，要求将综合保税区打造成为加工制造、研发设计、物流分拨、检测维修、销售服务等“五大中心”，提出21项任务及举措，这在我国海关特殊监管区域发展史上具有里程碑意义。2020年4月，海关总署会同相关部委制定《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》，建立综保区发展绩效评估指标体系，通过各类数据量化、测算全国各个综保区发展情况。2021年1月，海关总署印发《综合保税区适合入区项目指引（2021年版）》，阐释综保区的基本政策、贸易便利化措施、适合入区企业类型，并筛选出典型案例作为样本，旨在“为各地开展综合保税区申建、产业规划、招商选资、政策宣讲等工作提供参考”。2022年1月，海关总署联合相关部委制定《综合保税区验收工作规程》，明确综保区验收标准，并简化验收程序。现行的《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》自2022年4月起施行，明确了海关对综合保税区的管理制度和模式，提升综保区管理的规范化、法治化水平，对促进综保区发展具有积极意义。

截至2022年年底，全国共有综合保税区156个，包含洋山特殊综合保税区。

珠海横琴新区、平潭综合实验区

横琴新区地处广东省珠海市南端，毗邻香港、澳门特别行政区，是内地唯一同时与香港、澳门陆桥相连的区域。为鼓励粤港澳三地互补发展，2009年8月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》；2013年6月，海关总署公布《中华人民共和国海关对横琴新区监管办法（试行）》（后于2018年修订），落实国家赋予的税收、通关、旅客行李物品等优惠政策；2014年6月，横琴新区封关运作。2014年12月，国务院批复设立中国（广东）自由贸易试验区，涵盖的三个片区里包含珠海横琴新区片区28平方公里。2021年9月，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴粤澳深度合作区就位于横琴新区（横琴岛）所在区域。

平潭是福建第一大岛，是大陆距离台湾岛最近的岛屿县区，具有对台交流合作的独特优势。2011年12月，国务院颁布实施《平潭综合实验区总体发展规划》；2013年6月海关总署公布《中华人民共和国海关对平潭综合实验区监管办法（试行）》；2014年7月，该区封关运作，标志着国家赋予平潭的各项优惠政策全面落地。2014年12月，国务院批复设立中国（福建）自由贸易试验区，涵盖的三个片区里包含平潭片区43平方公里。

横琴新区和平潭综合实验区基本按照（部分政策优于）综合保税区政策管理，在促进我国港澳台三地发展中发挥了重要作用。

中国（上海）自由贸易试验区临港新片区和洋山特殊综合保税区

2013年8月，国务院批准设立中国（上海）自由贸易试验区，把“（上海）自贸试验区建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区”，此后在各地陆续设立自贸区，截至目前，合计6批、设立21个自由贸易试验区，最终形成“1（上海）+3（广东、天津、福建）+7（辽宁、河南、湖北、浙江、重庆、四川、陕西）+1（海南）+6（山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江）+3（北京、湖南、安徽）”的雁阵格局。自由贸易试验区以制度创新为核心，对接国际投资和贸易通行规则，在投资管理、贸易便利化、金融创新、服务业开放、行政管理体制改革等方面进行探索，旨在拓展新领域、完善新功能、创新新模式，形成在全国可复制可推广的创新成果。在每一个自由贸易试验区内，均包含一至数个综合保税区，综保区作为“试验田”中的“试验田”，发挥了最根本和最重要的制度创新作用。

2019年8月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，临港新片区被赋予更大的自主发展、自主改革、自主创新管理权限，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。临港新片区包含我国唯一的特殊综保区——洋山特殊综合保税区，对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区，承担着在更深层次、更宽领域、更大力度推进全方位高水平开放的重要使命。2019年12月，海关总署专门发布《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》，在全面实施综保区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，突出区内经营自由，最大限度简化一线申报制度，严格二线监管。

海南自由贸易港和洋浦保税港区

2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，通过贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往的自由便利及数据安全有序流动等11个方面及39项具体改革举措和制度安排，“全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港”。2021年6月，《中华人民共和国海南自由贸易港法》施行。2020年6月及2021年7月，《中华人民共和国海关对洋浦保税港区监管办法》《海关对洋浦保税港区加工增值货物内销税收征管暂行办法》分别公布，除适用目前的综保区政策外，对洋浦保税港区内鼓励类产业企业生产的不含进口料件或含进口料件在区内加工增值超过30%（含30%）的货物，出区进入境内销售时视同内贸交易，免征进口关税，这些规定为分步骤、分阶段建立海南自由贸易港政策和制度进行了初步探索和经验积累。

其他政策

2012年5月，海关总署印发《海关特殊监管区域适合入区项目指引》，根据税收政策和货物流向等对适合在区内发展的企业进行分类，指导地方政府做好入区项目的招商选资工作。同年5月，财政部、国家税务总局对此前制定的一系列出口货物、对外提供加工修理修配劳务等20多个增值税和消费税文件进行系统梳理，出台《财政部、国家税务总局关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》，明确将国内进入综合保税区等特殊区域及保税物流中心（B型）的货物“视同出口货物”，享受增值税退免税优惠。2012年6月，为规范管理、准确执行出口货物劳务税收政策，国家税务总局出台《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》，其中涉及特殊区域。

党中央、国务院十分重视海关特殊监管区域的发展，为解决保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区6大类海关特殊监管区域存在的“种类过多、功能单一”等问题，2012年10月，《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》出台，提出将特殊区域整合为综合保税区，新设立的原则上统一命名为“综合保税区”，这标志着特殊区域发展进入整合优化阶段。

2013年4月及5月，国家外汇管理局对此前印发的《保税监管区域外汇管理办法》进行修订，形成《海关特殊监管区域外汇管理办法》及《国家外汇管理局关于改进海关特殊监管区域经常项目外汇管理有关问题的通知》，规范了海关特殊监管区域外汇管理政策。2013年12月，海关总署会同相关部委制定《海关特殊监管区域设立审核办法（试行）》及《海关特殊监管区域退出管理办法（试行）》，就特殊区域的设立审核及退出条件进行明确。2015年8月，国务院办公厅《关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》出台，对特殊区域的类型、功能、政策、管理等事项进行整合，从产业结构、业务形态、贸易方式、监管服务四个方面进行优化。

综上，我国保税业态及制度应改革开放而生，是我国对外开放的重要平台及动力，为我国吸引外资、承接国际产业转移、扩大对外贸易、促进国内产业转型升级、增加就业、探索制度创新作出了突出贡献。相信在当前及未来的发展时期，我国保税业态及制度会继续发展和丰富，为我国开放型经济发展，推动形成高水平对外开放、促进双循环发展格局作出贡献。

（作者单位：青岛海关）

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