文 / 方海萍 万鹏 王刚 左天荣 季新成

全球不同国家的进出境动植物检疫和海关职能的关系大体分三种：第一种是平行关系，即独立机构、独立法律法规、独立口岸执法，过程有合作关系；第二种是一体关系，即同一机构履行进出境动植物检疫和传统海关的相关职能；第三种是处于第一种和第二种之间。根据世界海关组织（World Customs Organization, 简称“WCO”）的数据,在其177个成员国中约98%的国家设有超过一个边境管理机构。我国当前是一体关系，澳大利亚和新西兰属平行关系，但新西兰的动植物检疫和海关间的部门合作较澳大利亚更密切。

澳大利亚的进出境动植物检疫和海关工作机制

澳大利亚位于南太平洋和印度洋之间，四面环海，是世界上唯一的国土覆盖整个大陆的国家，因此也称“澳洲”，有很多独特动植物和自然景观，作为全球第四大农产品出口国，是世界上进出境动植物检疫最严厉的国家之一。

进出境动植物检疫主管部门及其运作机制

澳大利亚农业、渔业和林业部（The Department of Agriculture, Fisheries and Forestry，原为“农业、水及环境部”，2022年7月1日更名）主管动植物检疫工作，处理事项包括：农业、畜牧业、渔业、食品和林业；土壤和其他自然资源；农村调整和干旱问题；涉农行业检验检疫；包括经济研究在内的第一产业研究；商品营销，包括出口促进和农业综合企业；特定商品的国际组织和活动；国际商品协定的管理；农业、渔业和林业产品出口管制管理；食品安全政策和方案；食品和饮料加工业政策；与动植物有关生物安全管理，并和澳大利亚卫生部共同管理国门生物安全。

当进口货物抵达澳大利亚时，由农业、渔业和林业部进行例行核查，并在码头区和空集装箱停车场及其周围开展监测活动，以监测有害或新出现的外来有害生物和动物疫病。作为货物符合性核查计划的一部分，该部将随机挑选一些货物进行检查。这种验证随机应用于通常不会被指示检查的货物。如果检查确认货物符合生物安全标准，则不需要缴纳检查费用。

澳大利亚海关及其主要职能

澳大利亚内政部下属独立运作机构澳大利亚边境执法局（Australian Border Force，简称“ABF”，WCO成员之一，即澳大利亚海关）承担海关职能，负责管理澳大利亚边境和口岸，且是国家情报机构的组成部门。在实际执法中，澳大利亚海关根据情报信息，对各种风险实行分类管理，并协调警察、司法、农业、国防、交通运输等政府职能部门采取干预措施。澳大利亚海关设立专门负责风险管理的部门，对于不同的贸易行为和动机，海关通过风险管理就能采取相应的措施实施积极有效的监管。这种风险管理应用的方式为海关合理利用自身有限的资源进行有效的风险管理提供了保障，大大简化了诚信进出口企业的通关手续，达到通关便利。澳大利亚海关除对人员、货物、运输工具及邮件等的监管外，还代表其他政府有关业务部门实施边境管理，如卫生检疫、动物保护、文物保护、商标保护及移民事宜等。

为保护边境和促进合法贸易，澳大利亚海关设立诚信贸易商计划（即AEO），并根据进口无障碍通关的货物比例、违禁或限制货物的数量和类型以及税收来衡量其行政管理绩效。

澳大利亚农业、渔业和林业部与澳大利亚海关的关联协作

澳大利亚农业、渔业和林业部与海关属于两个独立、分开的政府机构，相互有一定的合作。目前澳大利亚海关联合相关部门建立如下信息系统实现边境现代化通关。

澳大利亚制定生物安全进口风险分析（Biosecurity Import RiskAnalysis，简称“BIRA”）体系，对从未进口过的产品，或从未自该国进口的产品，在进口前进行一系列风险分析，同时开展有贸易风险的复审。BIRA依据科学，结合地区差异、各州职责，对无疫病或列入官方控制计划的疫病进行重点评估。该体系能够科学评估出口国有害生物或疫病进入或传播的可能性，以及对人、动物、环境、经济或社会活动造成的相关潜在生物危害和经济损失。BIRA功能齐全，采用国际推荐的风险评估矩阵，定性判断风险大小，还可对现有进口政策和进口条件进行风险评估等，并根据进口生物安全风险水平，有针对性地提出风险管理措施。

澳大利亚海关一体化货物通关系统（Integrated Cargo System，简称“ICS”）是用于处理进口和出口申报的电子通关系统。对于贸易频繁的公司或经常出入境的个人，可以采用电子数据交换（Electronic Data Interchange，EDI）和海关互动（Customs Interactive，CI）两种选择方式通过ICS系统，向澳大利亚海关传输信息。澳大利亚海关会根据实际情况，适时动态修改并签发关键风险参数，增强风险识别度。该系统将海关与出口商（或其代理）、仓库和货栈经营者、收货人、货物代理人、航空公司、船运公司、许可证签发机构和其他政府部门（如澳大利亚统计局ABS，澳大利亚检验检疫局AQIS）联网提供自动化进出口申报，免除了让企业交验纸质许可证件的需要，加快和简化了进出口海运和空运货物舱单的处理，加强了海关监控高风险进出口货物能力。同时，保证大部分进出口货物通关顺畅，并向ABS及时传输进出口贸易统计信息。

新西兰的进出境动植物检疫和海关工作机制

新西兰因特殊的地理环境和特别重要的畜牧产业，对进境动植物的检疫预防和控制极端重视。

进出境动植物检疫主管部门及其运作机制

新西兰动植物检疫主管部门为新西兰初级产业部（MPI），其主要职能是帮助产业出口，提高部门生产率，确保生产的食品安全，增加可持续资源利用，并保护新西兰免受生物安全风险，拥有2900多名员工，遍布全国和国际45个地点。

MPI对进口商品实施严格控制，以确保进口货物、动植物产品或食品在获得生物安全许可之前不会含有有害生物或动物疫病。MPI一直努力在符合新西兰标准的情况下减少进口商的贸易壁垒。

在产品出口到新西兰之前，需要向新西兰海关总署查询是否符合生物安全进口规则和限制。如果该产品被允许进入该国，还必须满足MPI的要求，即该产品符合新西兰的进口法规，并且不会构成生物安全风险。如果是食品，MPI确保其符合新西兰食品安全和标签要求。

新西兰有着完善的进境动物检疫法治体系，以《生物安全法》《动物福利法》《动物识别和可追溯系统法》《渔业法》等为基本，与动物进境卫生标准(IHS)系列、外来疫病应对、进境风险分析等技术标准制度构成新西兰进境动物检疫法治体系。新西兰对进境动物管控极为严格，允许许可的国家和地区并符合新西兰IHS的动物入境。申请并支付规定费用，获得入境许可后，经入境申报、口岸检疫、隔离检疫，合格动物放行程序等一系列措施，实现新西兰动物健康保持高水平。以《新西兰生物安全法》为核心法律体系、实施系统的动物IHS为基础的标准体系、全过程动物识别和可追溯体系、遵循严格的风险分析准入许可、有效的外来疫病紧急应对等进境动物检疫法治体系。

新西兰海关及其主要职责

新西兰海关总署成立于1840年，大约有1200名工作人员，分布在新西兰的所有国际机场和港口，以及曼谷、北京、布鲁塞尔、堪培拉、伦敦和华盛顿特区的办事处。其主要职能是阻止任何危险、危害和威胁进入新西兰，包括从非法武器、毒品到危险人物和危险物质—任何可能威胁新西兰人及其生计的事物；帮助保护和支撑新西兰的经济；收取进出口应缴纳的关税、消费税和商品及服务税（GST）；保护新西兰企业免受非法贸易和版权侵犯，并实施进出口限制。有权检查集装箱、船只、行李、邮件、人员或财产，无论是入境还是出境，对个人和商业文件以及货币和货物的流动进行调查和审计。

海关与许多其他机构密切合作，包括新西兰初级产业部、移民局、国防部。

新西兰初级产业部和海关的关联协作

根据新西兰《2020年公共服务法案》，2021年1月11日成立新西兰边境执行委员会。边境执行委员会由新西兰海关牵头，委员会职权范围内商业、创新和就业部（新西兰移民局）、初级产业部、交通部、卫生部、外交和贸易部六个部门的首席执行官组成，他们共同为内阁负责。董事会成员和主席由公共服务专员决定。新西兰边境执行委员会统筹两个或多个部门在同一范畴内的策略、政策、规划及预算工作；支持这些部门在主责领域进行优先工作；在相关领域支持跨部门工作；边境机构将对其提供服务的方式和各自机构的具体职能保留唯一的问责制。例如，新西兰海关继续带头防止毒品入境，新西兰移民局将继续审查非新西兰人的签证和身份欺诈，初级产业部将继续审查生物安全风险。

新西兰联合边境管理系统（JBMS）是新西兰政府于2013年投资1.041亿美元开发，截至2017年2月，JBMS已实现 7800万美元的收益。在新西兰政府15年规划框架中，JBMS计划将实现超过5.3 亿美元的收益。该系统按照各机构的职能和需要分阶段实施。联合边境管理系统（JBMS）中的贸易单一窗口（TSW）电子商务平台由新西兰海关和初级产业部联合开发，以实现政府“更好的公共服务”为目标，该平台便于对进出口新西兰的货物进行更智能、更快捷的边境处理。2017年4月部署完成TSW全部功能，该平台可实现进出口商的注册、进出口商或代理商可以直接登录TSW以提交所需信息。TSW使用世界海关组织的最新数据模型WCO3。该模型可通过提交的信息来进行风险评估。2018年7月1日新西兰海关停用了CusWeb网站和EDI通关系统，启用TSW Online和TSW平台提交WCO3格式信息。JBMS更新了新西兰海关老化的计算机基础设施，并连接海关和初级产业部（MPI）的计算机系统。该系统实现了在线实时风险评估和情报（R&I）功能。这些功能使海关、初级产业部和移民部能够组建一个联合边境分析小组，建立数据模型分析来识别边境风险和目标干预，实现了快速高效的联合通关机制。

对我国的启示和借鉴

全球绝大部分国家和地区的进出境动植物检疫由农业主管部门负责，并独立开展工作。我国自2018年机构改革将出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，这种体制全球并不多见。通过对澳新检验检疫与海关机制的总结，以下几方面值得我们学习和借鉴。

对外完善联防联控机制，提升风险防控能力

随着国际形势日趋复杂，全球面临的生物安全形势日益严峻。海关作为进出境监督管理机关，应充分发挥《生物安全法》的制度优势，加快构建国门生物安全法律法规体系和相关制度保障，完善联防联控机制，总结各领域风险影响因素，建立风险预判机制，完善响应处置预案，提高风险预测和防范能力。

大力开展海关信用体系建设，推进风险管理模式

借鉴澳大利亚等国家海关的风险管理模式，中国海关应强化通过风险衡量，对货物、进口商、贸易涉及的所有方，以及保险和港口设施等进行风险评估，对其风险由高到低进行分类，实施产品分类、企业分级管理。对于不同的贸易行为和动机，通过风险管理采取相应的监管措施。这种风险管理应用的方式为海关合理利用自身有限的资源进行有效的风险管理提供了保障，大大简化诚信进出口企业的通关手续，实现高效通关。

强化智能化和信息化建设，服务通关便利化

各国海关都很重视人工智能、大数据信息的开发和应用，促进通关便利化发展。澳大利亚已制定了成熟的生物安全进口风险分析体系，通过数学模型、机器学习实现了对风险的预判，并提出具体的风险管理措施。同时，澳新投入大量经费建设电子通关系统，极大地提高了通关效率。当前，中国海关正致力于打造国际上先进的、极具竞争力的监管体制机制，强化智能化和信息化建设，以精准、高效服务边境管理，服务贸易便利化发展。

（作者单位：海关总署国家检验检疫标准与法规研究中心、广州海关、南宁海关）