文 / 陈钊鹏 彭江涛

本文以元治理理论为基础，结合技贸措施工作实践，尝试提出并回答以下几个问题：

问题1：海关、地方政府、承建方等共建相关方在基地建设中应如何定位？各自发挥什么作用？如何发挥作用？

问题2：基地建设实现什么建设目标？具体建设路径如何规划？

问题3：共建架构和机制如何合理设置和安排？

元治理理论主要内容及启示

“元治理”（metagovernance），最早由英国学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）于1997年提出，他把“元治理”表述为：“治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果。”认为元治理是对治理方式的治理，即“治理的治理”。

元治理概念是在与治理概念连接和呼应中出现的。随着社会发展以及治理环境的日益复杂化，层级、市场和网络等治理模式都相继出现失灵，为了解决复杂性和治理失灵问题，元治理理论应运而生。其主要内涵如下：

在认识上，面对环境复杂性和治理失灵挑战，元治理强调政府的元治理主体地位，元治理理论主张“将国家请回中心位置”；

在策略上，强调元治理对层级治理、市场治理和网络治理等模式的有机组合，以实现最佳治理效果；

在实践上，元治理主张政府在元治理中要具有“弹性”，既不像以前的“国家中心论”那样“高高在上”，也不能像多中心治理理论和网络治理理论所强调的“去中心化”那样要求政府“放手不管”，而是强调政府和其他治理主体关系上更像是“同辈中的长者”，通过间接的柔性“掌舵”，即通过“远景规划、规则制定、目标确立和行动协调”等方式，促进自组织和治理主体的发展，既达到“元治”，又不破坏“自治”。

元治理理论的基本论点与技贸措施工作和技贸基地建设的实际需求高度吻合，对解决基地建设中的各种困惑以及工作推进具有很强的理论指导意义。

第一，元治理在政府的定位上，对海关部门在技贸基地管理工作中如何定位、如何发挥作用有较强的指导意义。技贸措施工作需要发挥产业界和社会各界技贸力量的主动性和积极性，海关不宜管得过死。然而，技贸服务作为一项“公共产品”，海关又无法置身事外。那么，管理的度如何把握？如何实施有效管理？元治理间接的柔性“掌舵”给出了很好的启示。

第二，针对技贸治理的复杂性，元治理的多模式“明智混合”治理思想提供了很好的启示。

第三，针对技贸措施工作现有组织管理模式难以避免治理失灵的问题，元治理理论的元治理者与社会网络辩证关系的原理提供了很好的指导意见。

技贸治理的失灵是指，基于技贸活动的内在特点，技贸应对工作难以由某一单独部门或组织独立完成。因此，现有的组织管理模式难以适应技贸措施工作要求，难以避免治理失灵。例如传统由海关独立开展评议的方式（含召集企业开评议会等方式），由于关员在技术、标准和产业具体细节等知识和信息的局限，难以针对通报的评议问题点开展足够和有效的评议；由龙头企业、社会组织负责的模式，虽然龙头企业、社会组织在行业人际关系、技术储备和法规储备等方面有优势，但是也难以覆盖全行业的评议要求，而且技贸措施工作的公共性与其组织目标并不完全一致，难以保证技贸服务的“公共产品”属性，极端情况下甚至可能出现“寻租”问题。

基地建设目标和路径分析

广泛发动产业力量和社会力量参与是技贸措施工作的内在要求，海关总署《技术性贸易措施研究评议基地管理办法》（以下简称《管理办法》）提出的建设技贸措施工作“联合平台”正是对此的因应之策。有鉴于此，笔者认为技贸基地建设有两个方面的内在含义：一是承接海关传统技贸措施工作模式，利用政府引导资金和承建方在产业技术资源和影响力优势，把传统海关为主的技贸措施工作模式进一步做大做强，在积极应对技贸措施挑战的同时积累经验。二是打造技贸措施工作平台，发动广大产业和社会力量参与技贸应对，让广大出口企业成为平台的主人，企业利用这个平台为自己的规则需求发声，使得技贸基地成为企业的“规则之家”“标准之家”。笔者认为，前者是基地建设的阶段性目标，而后者才是技贸基地建设的终极目标。

基地建设目标

海关总署提出“联合平台”的基地建设目标，其关键在于构建技贸措施工作的社会网络。鉴于技贸服务本身与出口企业的内在需求高度吻合，把基地建设成为一个自组织平台不仅具有现实可能，也更符合技贸措施工作的内在规律和现实要求。因此，笔者认为基地平台的远景目标，理应是构建一个具有内生动力的、能够自组织自适应自演化自生长的“生态活系统”，即“协同高效技贸措施工作生态系统”。

基地建设路径

为实现基地建设目标，基地建设可以分以下六个阶段推进，具体路径如下：

◎搭建共建架构阶段

为基地建设提供组织保障和制度保障。

◎承接阶段

承建方承接海关传统工作模式，发动更多产业力量参与技贸措施工作。

◎理论研究和政策试验阶段

以海关为主导，联合产业力量、社会智库资源和专家学者，开展政策研究和政策试验，为基地建设的规划和基地治理提供前瞻性战略性指导方案。

◎规划设计阶段

“海关主导+理事会领导”工作模式下，以理论研究成果为指导，开展基地的具体建设方案设计，完成方案论证工作。

◎具体建设阶段

理事会带领日常运作团队（秘书处）在海关指导下按照建设方案开展具体建设工作。

◎产业入驻阶段

在海关指导下由理事会主导、日常运作团队执行，引导企业等产业力量、社会力量入驻技贸基地平台，启动技贸措施工作的全新模式。

基地建设的三元共建理论架构

《管理办法》明确基地由海关、地方政府和承建方共同建设，由于共建各方的组织目标和运作机制有所不同，明确共建各方职责定位、搭建科学合理的架构，推动共建各方内部资源配合基地建设需求作出合理调整，是基地建设成败的重要先决条件之一。为此，笔者基于元治理理论、政府治理能力现代化目标要求，充分考虑基地建设的合理性、科学性、实用性因素，提出基地共建的三元治理架构。

三元共建治理架构的概念

三元共建治理架构指，为实现技贸基地建设目标，以《管理办法》为指导，在元治理理论视域下，搭建由海关主导的联席会议、承建方主导的理事会以及高校智库三方共同参与的基地建设治理架构。

三元共建治理架构的要素构成

◎海关是基地共建的“元治理者”。

技贸基地具有“公共产品”属性，海关处于“元治理者”地位，是基地建设联席会议的“主导者”。联席会议由所属海关、地方政府和承建方派代表参加。

◎承建方作为产业代表，特别是龙头企业承建方，既是产业参与基地建设的“领头羊”，也是技贸基地工作成效的最大收益者。承建方主导组建理事会，理事会由产业精英、技贸相关各界精英、学界精英等社会精英组成。

◎地方政府是海关基地的共建者，基地建设的“监督者”。同时也是基地建设成效的“受益者”。

◎高校智库是基地建设决策的科学性保障。

高校智库作为中国特色新型智库，具有社会公信力优势、跨学科研究优势以及服务社会使命感强等优势，是基地决策的“建言者”和基地建设成效的“评估者”。

三元共建架构的运作机理

海关部门作为基地共建治理的“元治理者”，推动联席会议、理事会、智库资源等架构设立和导入，协调各方力量做好基地建设的远景目标、规划、政策理论研究和政策实验、建设方案等工作；承建方在海关主导下组建理事会，同时开展承接工作和技贸基地建设工作的具体推动；高校智库辅助海关部门决策并对基地建设作出科学评估；地方政府对基地建设进行监督。三元架构形成具有“政府引领性—治理民主性—建设科学性—监督有效性”有机统一的“善治”治理系统。

以理论研究推动基地建设和技贸措施工作，是一个新的尝试，目的在于理论与技贸实践双提升双促进，更好地推动技贸措施工作的高质量发展。

（作者单位：深圳海关）