文 / 陈加强 赵优

2023年6月29日欧盟官方发布的《零毁森林法案（EUDR）》正式生效，且该法案将于2024年12月30日强制实施。值得关注的是，《零毁森林法案》所涉及的森林产品中包括了大宗商品棕榈油。油棕种植区域呈高度集中状态，主要分布于印度尼西亚、马来西亚等东南亚地区的赤道附近国家，中美洲和非洲的部分赤道附近国家也有少量种植。

作为全世界产量最大的油脂种类，棕榈油在全世界的产量、消费量、进出口贸易量均处于逐年上升趋势，欧盟作为世界棕榈油第三大进口经济体和第四大消费经济体，棕榈油全部依赖进口，主要来源国是印度尼西亚和马来西亚。《零毁森林法案》出台并正式生效后，棕榈油的全球进出口贸易格局、主要生产国的种植规模等势必受到冲击和影响。《零毁森林法案》强制实施对我国进口棕榈油既存在利好又潜藏风险，为稳定我国棕榈油进口贸易、助力我国高质量发展，本文从积极参与国际合作、推动棕榈油可持续发展、做好政策储备等角度提出对策建议。

《零毁森林法案》对棕榈油进出口贸易的影响

欧盟《零毁森林法案》介绍

欧盟认为，农业的工业化发展是全球森林砍伐的驱动力。据统计，农业大宗商品的生产是森林砍伐的最大驱动力，造成了全球40%以上热带雨林的砍伐。

为推动解决欧洲和全球森林砍伐及退化问题，欧盟委员会于2022年12月6日通过了《零毁森林法案》，并于2023年6月29日正式生效。《零毁森林法案》要求任何个人或企业不能在欧盟市场销售或者对欧盟出口涉及森林砍伐的产品，包括棕榈油、牛肉、大豆、咖啡、可可、木材、橡胶等；还要求经营者必须对范围内的产品和商品进行尽职调查，以确定其不涉及森林砍伐并按照生产国的有关立法进行生产，否则将面临罚款、没收产品和收入等一系列惩罚措施。

对主要棕榈油进出口国家的贸易影响

◎棕榈油全球贸易量在长周期内或有一定幅度的下降。

2018—2022年，全球棕榈油产量从7417万吨增长至7758万吨。欧盟在2018年新修订的《可再生能源指令》中表明，到2030年逐步淘汰棕榈油。《零毁森林法案》的实施，对欧盟进口棕榈油产生了叠加的负面影响。作为世界第三大棕榈油进口经济体，欧盟的巨大贸易缺口在短时间内无法被完全替代和弥补，在长周期内全球贸易量或出现一定幅度的下降。

◎棕榈油主要输出国将会寻找欧盟市场的替代者。

全球棕榈油出口主要集中在印度尼西亚和马来西亚，《零毁森林法案》的强制实施提高了两国棕榈油出口欧盟的门槛。印度和中国作为棕榈油进口量和消费量排前二位的国家，会成为市场替代者的主要选择；另外，近几年随着非洲棕榈油消费量逐步提高，展现出较高的消费潜力和贸易前景，也会成为市场替代者的重要考虑。

◎全球油棕种植面积在长周期内或呈现小幅度下滑趋势。

以2022年为例，印度尼西亚和马来西亚油棕种植面积分别为1350万公顷和550万公顷，占全世界比重分别为50.9%和20.7%；其中两国小农户种植面积占比分别为41%和26%。两国均表示，《零毁森林法案》表象是一种约束，其实是一种经济制裁；不仅直接影响小农户经济收入，更存在将小农户从全球供应链中踢出的可能。《零毁森林法案》实施后可能会造成部分小农户自发形成替代种植，减少油棕种植面积。

◎主要棕榈油进口国的进口渠道进一步稳定。

除欧盟外，印度、中国和巴基斯坦等均为主要棕榈油进口国。随着印度尼西亚和马来西亚的棕榈油出口量在欧盟市场份额逐渐弱化，在地理区位优势、稳定的地缘政治和亚太经济圈经贸关系日益密切的助力下，印度、中国和巴基斯坦等国家作为欧盟棕榈油市场的重要替代者身份会不断稳定，进口国的棕榈油进口渠道进一步稳固。

印度尼西亚和马来西亚针对法案作出的应对措施

鉴于《零毁森林法案》涉及棕榈油对欧出口限制，两国多次与欧盟相关方会谈，讨论该法案实施事宜，认为《零毁森林法案》实际是制造进口壁垒，将发展中国家农产品拒之门外。

2019年12月9日，印度尼西亚向世界贸易组织（WTO）提交申请，并与马来西亚合作来捍卫棕榈油的生产和出口。2023年年初，马来西亚种植业和商品部长法迪拉·尤索夫呼吁世界贸易组织介入这一问题，甚至不排除“如果欧盟继续干涉我们，完全停止向欧盟供应棕榈油”的可能。

2023年6月，印度尼西亚和马来西亚也向世贸组织表示，由于本国小型棕榈油生产商将受到该方案的打击，将推迟与欧盟的贸易谈判，以寻求更公平待遇。同时，两国发布一份联合声明，表明两国将密切合作，以解决欧盟“对棕榈油的歧视性措施”。

印度尼西亚、马来西亚等17个国家联合对欧盟《零毁森林法案》表示不满，认为该法案建立了一个具有歧视性和惩罚性的单边标准，有悖于国际贸易准则。17个国家呼吁，欧盟在实施法案过程中应该充分重视农业供应链中现有的和不断发展的地方，利用可持续做法来减轻《零毁森林法案》的负面影响。

对中国进口棕榈油的贸易影响

棕榈油全球主要贸易方向为东南亚流向南亚、东亚和欧盟，中国作为棕榈油第二大进口国和第三大消费国，消费用途以食用为主，主要进口来源国为印度尼西亚和马来西亚。

全球棕榈油贸易分析

棕榈油产量。2018—2022年，全世界棕榈油产量波动性从7417万吨增长至7758万吨。2022年，印度尼西亚产量4600万吨，占比59.3%；马来西亚产量1860万吨，占比24%。两国合计占比约84%。

油棕种植面积。2018—2022年，全世界油棕种植面积从2402.8万公顷攀升至2651.9万公顷。2022年，印度尼西亚种植面积1350万公顷，占比50.9%；马来西亚种植面积550万公顷，占比20.7%；尼日利亚种植面积300万公顷，占比11.3%。三国合计占比约83%。

进出口贸易量。全球棕榈油出口格局非常集中。2022年，全球棕榈油出口量4940万吨，其中印度尼西亚出口2820万吨，占比57.1%；马来西亚出口1580万吨，占比32%。两国合计占比近90%。

全球棕榈油进口格局比较分散，集中在印度、中国、欧盟、巴基斯坦等国家。2022年，全球棕榈油进口量4940万吨，其中印度进口830万吨，中国进口720万吨，欧盟进口590万吨，巴基斯坦进口360万吨。

中国进口棕榈油贸易情况分析

2018—2022年中国棕榈油进口整体呈下降趋势，2019年进口量达到高峰754.04万吨，同比增长42%；2022年进口量494.35万吨，同比减少22%，为近五年最低值。

棕榈油是我国第一大进口油脂和第三大消费油脂，且棕榈油消费以食用消费为主。我国不生产棕榈油，对外依存度为100%；进口来源国主要为印度尼西亚和马来西亚，多年占比超过99%。

《零毁森林法案》对我国进口棕榈油的影响分析

中国拥有巨大的食用、工业和医药原料等棕榈油消费市场，印度尼西亚和马来西亚近几年对华出口贸易量不断攀升。欧盟《零毁森林法案》强制实施以后，印度尼西亚和马来西亚对欧盟地区棕榈油出口量将会下滑，在中国—东盟经贸关系日益密切的助力下，中国作为欧盟棕榈油市场的重要替代者身份会不断稳定，两国棕榈油出口的对华依赖度会持续提升，中国从两国进口棕榈油的渠道进一步稳固。

同时，随着我国整体消费水平升级、物质消费多样化和对美好生活的追求，大豆油、菜籽油、棕榈油、花生油和橄榄油等食用领域油脂基本形成互为替代品关系，稳定的进口渠道和市场价格会有助于拓展中国棕榈油市场规模。在工业和医药原料等领域，棕榈油供应渠道稳定、生产成本降低，将会提高棕榈油相关企业的生产积极性和生产利润率，在棕榈油产业链上实现工业推动经济社会高质量发展的小高峰。然而，印度尼西亚和马来西亚为保障国内大规模小农户的直接利益，会向印度、中国等替代市场出口更多小农户生产的棕榈油。由于小农户种植生产与法案存在政策冲突，可能面临部分国家借用此类贸易活动与法案保护森林系统和全球生态的目的不一致为由出现杂音。

对稳定我国棕榈油进口的对策建议

《零毁森林法案》是全球首个通过贸易方式限制在砍伐林地上扩张农业用地、保护森林生态系统的法规。尽管绝大多数农产品出口国提出质疑，但从实现“双碳”目标、限制森林砍伐和保护全球生态的角度来看，该法案可能会成为各国通过贸易政策推进环境保护的重要参考。

同时，该法案在推动农产品生产国绿色可持续发展、提升相关企业产业链可追溯性、刺激企业技术创新等方面有一定积极作用。为助力我国稳外贸优结构，加快构建新发展格局，结合棕榈油贸易现状，在分析借鉴《零毁森林法案》的基础上提出以下几点建议。

积极参与国际合作，稳定棕榈油进口规模

一是积极发挥贸易大国作用，参与国际贸易规则制定。鼓励企业和相关部门在“一带一路”“中国—东盟”国际背景下，积极开展双边多边会晤，加强相关政策宣传，扩大RCEP政策红利的辐射范围；进一步借力国际行业协会作用，深度参与棕榈油进出口贸易标准制定和国际贸易合作机制建设。

二是平衡安全与发展，稳定棕榈油进口规模。积极推动国外优质棕榈油进口风险研判，进一步优化准入程序，推动我国棕榈油进口规模逐步扩大。

三是加强国际合作，支持中国企业走出去。针对印度尼西亚、马来西亚棕榈油小农户生产模式占比大的实情，鼓励中国企业走出去，开展产业投资及技术创新，推动棕榈油生产走绿色可持续之路。

推动棕榈油可持续发展，调整完善供应链

一是利用棕榈油进口大国身份、发挥世界大国影响力，广泛倡议棕榈油规范种植、推动小农户参与可持续棕榈油圆桌倡议组织（RSPO）认证；携手世界自然基金会（WWF）、中国食品土畜进出口商会（CFNA）等组织，贯彻执行RSPO可持续棕榈油倡议，加快可持续棕榈油在中国的发展，降低国际上出现反对中国扩大进口棕榈油声音的可能性。

二是加强技术创新，鼓励企业应用区块链、AI、数字标签等技术，进一步提高尽职调查和追溯技术应用的可行性、实用性和经济性，以农林产品可追溯技术体系重塑棕榈油产业链的信息管理与数据管理。

三是开展“零毁森林”评估，及时调整国际供应链。建议棕榈油进口企业联合国内外研究机构和相关政府部门，从供应链层面评估棕榈油进口的潜在风险，针对重大潜在风险，及时调整和完善供应链。

服务我国双碳战略，做好相应政策储备

一是积极参与农林产品国际贸易规则的制定，在推动农林产品国际贸易规则平衡的同时，又能更好帮助农林产品生产大国应对森林系统保护和全球生态安全等多重挑战。

二是完善相关贸易法规制度，服务我国双碳战略。我国作为农林产品进出口贸易大国，在全球气候变化加剧的背景下，应逐步完善农林产品全链条监管的法律法规，推动农林产品低碳可持续生产和贸易，服务我国顺利达成双碳战略目标。

三是及时跟踪国际法规变化，做好相关政策储备。随着《零毁森林法案》的强制实施，肉食类动物产品、糖类等会对森林过度砍伐产生潜在影响的大宗商品随时有可能被纳入法案限制范围。因此需深入与世界贸易组织（WTO）、联合国粮农组织（FAO）等国际组织的沟通，及时开展政策分析研判及相关技术性贸易措施评议，做好应对政策储备。

（作者单位：海关总署研究中心）

2018—2022年全球棕榈油产量走势

■产量

万吨

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

2018年

2019年

2020年

2021年

2022年