文 / 王雅丽

美国海关担保制度和海关—商界反恐伙伴计划（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，以下简称“C-TPAT”，相当于我国的AEO制度）在美国对外贸易中发挥着重要作用。美国海关通过担保制度，确保进口商或其代理商遵守相关规定并满足进口要求。而C-TPAT作为美国海关推出的一项自愿合作伙伴倡议，旨在加强全球供应链的安全性，并减少恐怖主义对国际贸易的威胁。两者虽都涉及进口商和海关之间的合作，但重点和目的不同。本文通过研究美国海关担保制度，并探讨美国海关担保制度与C-TPAT之间的联系，以提出相关启示。

美国海关担保制度特点

1987年，美国实行全面关税担保制度，美国海关只接受保险公司开具的保函，而不接受银行开具的保函。美国每年的关税担保总额相当于全年关税总额的10%，约有99%的美国进口货物采用关税保证保险的形式，极大提高了贸易往来的效率。

详细的法律依据

美国海关担保制度的法律依据是《美国法典》（U.S. Code，USC）和《联邦政府法规汇编》（Code of Federal Regulations，CFR）。USC第十九编《美国海关及对外贸易法典》（U.S.CUSTOMS LAWS）第1623条“担保及其他保证”对担保作了概括性说明，具体包括行政法规规定的担保、担保条件及形式、担保的取消、担保的有效、交存现金或美国债务替代担保。《联邦政府法规汇编》第19编第1章第113部分，对担保制度进行了详细规定，具体包括总则、担保的申请与批准、担保的要求、担保债务人和担保人、制作文书过程、损害赔偿金的评估与海关担保取消、海关担保条件7个子部分。

清晰的担保分类

美国海关担保分为单笔交易海关担保和持续海关担保两种类型。单笔交易海关担保针对的是单次进口货物设置的担保。持续海关担保适用于进口、入境、保税冶炼、保税仓库中转运营的多项海关事务交易。

广泛的适用范围

美国海关担保制度适用14种情形的担保。只适用于单笔交易海关担保的情况有7种，具体为：羊毛和毛皮产品的标签法和纤维产品的识别法的担保、提单担保、扣留版权商品担保、中立担保、支付法院费用（抵押品）的担保、根据经修正的《1930年关税法》第337条赔偿申诉人的担保、在美国游艇展上出售的进口大型游艇的延期纳税的担保。只适用于持续海关担保的情况有4种，具体为：基本保税货物担保、控制国际运输的集装箱和工具的担保、公共计量员和商业实验室的担保、外贸区经营者担保。适用于单笔交易海关担保和持续海关担保的情况有3种，具体为：基本进口和入境担保、国际承运人担保、偿还错误退税担保。

灵活的审批程序

在担保的审批程序上，根据担保分类分别采取“分散审批”和“统一审批”两种模式。单笔交易海关担保保证金由税务处或口岸海关关长审批，即“分散审批”。这有利于申请人就近申请，降低海关担保的运作成本。持续海关担保必须由税务处行使审批权，即“统一审批”模式，体现了法律的一致性、充足性、公平性。

严格的准入门槛

美国海关担保制度对担保人的资格设定了高标准的准入和除名程序。美国海关对个人担保人设定了严格的规定，必须是美国公民，人数必须是两人（除非个人可以提供的财产价值等于或高于两倍的担保金额）。同时，美国移民和海关执法局会随时调查核实财务状况；为确认个人担保人的偿付能力和财务责任，美国海关每6个月会对其进行检查。相比担保债务人选择自己提供担保财产，美国海关更倾向于选择担保公司。公司担保人的规定更加简单，因为一般情况下通过财政部审核的担保公司已经具备足够的经济财务能力。

动态监控担保金额

为确保税收收入遵守法律法规，美国海关会查看担保债务人的关税等费用的支付记录、是否遵守海关要求的返还商品及保持未查验的商品原封不动等海关管理规定、商品的价值和性质、海关对商品的监管方式和监管程度、担保债务人之前遵守担保约定的记录，同时会定期审查每个存档的保证金的充足性，若发现担保不足，会立即以书面形式通知担保债务人和担保人，要求担保债务人弥补不足或追加保证金。此外，美国海关还有最低保证金要求，除法律或法规明确规定可以采用较少的金额外，任何的担保都不得低于100美元。

丰富的担保财产形式

《联邦政府法规汇编》第19编第一章第113部分第40节规定，若法律法规规定，或财政部部长、国土安全部部长、美国海关署长发布指令，在单笔交易海关担保下，税务处处长或口岸海关关长可以接受相当于担保数额的美国货币、美国债券（储蓄债券除外）、美国债务凭证、中期债券、国库券代替海关担保人的担保。

美国海关担保制度与C-TPAT的关系

两种制度都以国际公约为基础

《关于简化和协调海关制度的国际公约》（以下简称《京都公约》）作为国际海关规则的最高标准、最高规则，集中体现了世界各国海关智慧。一是《京都公约》总附约第五章对“担保”作了明确的规定。“鉴于海关业务制度、做法或要求，担保也会在其他情况下被要求用来确保申报人或经营者承担义务的履行。因此，国家立法应规定海关在适当的制度或实践中采用担保。”美国海关担保制度也是履行国际公约的一种体现。二是《京都公约》总附约第六章对“海关与贸易界合作”进行了概述。加强与商界合作是美国海关C-TPAT的一大亮点。

《京都公约》中提到，“争取更大的便利而不断增加使用风险管理技术，海关与贸易界之间进行有效的沟通、磋商与合作对实现有效监管与便利的完美平衡至关重要。在这一过程中，海关当局将守法贸易者视为合作伙伴。”

两种制度的法律渊源不同

一是美国海关担保制度的法律依据更为广泛。美国海关担保制度是依据《美国法典》《联邦政府法规汇编》，其中《联邦政府法规汇编》对美国海关的担保制度进行了详细规定。二是C-TPAT的法律规定更具概括性。美国在“9·11”事件后，制定了C-TPAT，世界海关组织（WCO）在一般意义的贸易便利化基础上特别针对安全问题提出了指南，2014年，在指南基础上发展形成了《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称“标准框架”）。

可见，美国海关C-TPAT制度为WCO出台《标准框架》奠定了基础。美国《2006年港口安全与责任法案》为C-TPAT提供了法律保障，美国《2015年贸易促进和便利化法案》也对该制度作了补充说明。但《2006年港口安全与责任法案》只是对C-TPAT的建立、合作方要求、违反规定的后果、申诉、制度管理及完善方面作出了大致要求。

两种制度都是围绕安全的贸易便利措施

一是美国担保制度的目的是确保税收收入，即确保税收安全。美国海关担保制度是美国海关为解决有效监管与快速通关矛盾在制度上所做的改革，用提供的担保替代传统实际监管的需要，实际上优化了贸易便利措施，但其中最大受益方仍是美国海关。二是C-TPAT是促进安全与贸易便利化的一种举措，是为了确保国际供应链安全。美国海关贸易便利化制度的指导思想是安全优于便利，贸易便利是建立在贸易安全的前提基础之上的。美国海关采取利益交换的方式促使企业守法自律，双方均可从中受益。

两种制度的约束性不同

一是美国担保制度相对具有强制性。《联邦政府法规汇编》第19编第113部分第11节关于“担保申请”中规定：“为确保税收收入得到充分保护，口岸海关关长可以要求从事与商品进口或进口有关的单笔交易海关担保的人提供保证金申请……为确保与商品进口、入境、保税冶炼、保税仓库中转运营有关的多项交易，必须向税务司司长提交持续海关担保申请。”

二是C-TPAT的实施基于自愿原则。C-TPAT最大的特点就是海关放弃了公权力的强制作用，采用互利、自愿的合作方式，确保供应链起点到终点的运输安全、信息安全和货物流通。

三是部分申请成为C-TPAT的成员，必须有美国海关注册备案的担保。在C-TPAT的12种类型申请成员中，进口商、海运公司、空运公司等6类申请成员须有在美国海关注册备案的担保。

美国海关担保制度有豁免担保的情况，但与C-TPAT无关

一是《京都公约》中对“经授权的贸易商”有免担保的说明。《京都公约》总附约第五章中提出，“如国家立法有规定，海关在确信对海关承担义务会得到履行时不应要求提供担保……法律对符合放弃担保条件的申报人、经营者另有规定，如，经授权的经营者”，结合之后提出的AEO，可理解为经授权的经营者在通关过程中可以免担保。

二是美国海关法律规定中有豁免担保的情况，但与C-TPAT无关。C-TPAT作为一个自愿性质的安全合作计划，加入其并不会免除成员的担保责任。《联邦政府法规汇编》第19编第113部分第53节指出豁免担保的两种情况。一种情况是：美国海关局长具有绝对豁免权，包括可以无条件免除进口商的违约金、提前支付违约金清偿担保义务等。另一种情况为，口岸海关关长或其他美国海关授权官员根据规章赋予的权利可无条件放弃以保函为基础的海关要求。

例如，对于需要复出口（re-export）的货物须担保人提供出口国海关或税务出具的证明，以证实该货物确已到达国外，但这种证明可能拿不到，所以担保人如能提供足够的理由，可向海关局长提出解除这一担保事项的责任。从上述可知，美国担保制度中存在的取消担保情况未提及C-TPAT。

对我国的启示

加强海关立法保障

《中华人民共和国海关事务担保条例》《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》等对我国海关担保制度进行规定，但在系统性和全面性方面还有待完善。美国海关在税费担保制度和C-TPAT方面都有相对翔实的法律依据。为优化法律服务，建议增强我国海关企业信用管理办法的上位法支撑，进一步明确海关担保制度法律细则，增强执法严谨性。

逐步丰富担保范围和方式

美国海关依据法律和历史沿革把需要向海关承担的责任通过担保的形式让管理相对人作出承诺。近年来，中国海关逐步引入企业集团财务公司等作为担保人，丰富多元化税费担保方式。为进一步优化口岸营商环境，提升跨境贸易便利化水平，可扩大担保业务范围或以目录形式加大引入专业担保机构。为确保担保资质问题，可联合相关部门划定准入门槛，建立名单目录，规定专业担保机构必须取得相关授权许可，并动态更新名单目录，及时剔除不良机构。

提供层级化担保模式

我国中小微企业在内部控制、财务状况、贸易安全等方面与AEO认证要求还存在差距，自身管理理念和管理设备落后，成为中小微企业申请AEO认证的主要障碍。同时，由于中小微企业业务量小、货物价值较低，其申请担保的费用与所缴税费相差不大，使得中小微企业很难成为担保制度的受益者。建议结合中小微企业的实际情况，可借助企业商会联合开展层级化、阶梯化、类别化的担保或认证。

开展政策量化评估

《中华人民共和国海关事务担保条例》第十条规定：“按照海关总署的规定经海关认定的高级认证企业可以申请免除担保，并按照海关规定办理有关手续。”同时规定，海关对享受免除担保待遇的进出口企业实行动态管理，若不符合相关条件，则停止免担保待遇。因此，建议定期列明免担保企业清单，结合违法违纪事项，开展免担保的损失估计评估，量化政策实施。

（作者单位：海关总署研究中心）