文 / 王昶

保税航油是按照《经修订的京都公约》规定，供应给民航国际航班使用的保税航空燃油（以下简称“航油”）。目前全国有24个机场开通了保税航油的供应业务，2023年全国航油销售2900万吨，其中保税航油销售324万吨，占全国航油市场约11.17%。机场供油业务具有较强的公共性，供油公司需要同时向国内和国际航班供油，供油过程需要储罐、地下管线等基础设施设备，国内各机场一般不具备保税、非保税航油分开存放的设施和条件。深入研究美国等世界发达经济体对类似问题的具体做法并加以学习借鉴，对进一步优化航空口岸营商环境，助推更高水平对外开放有着十分重要的意义。

美国海关行政裁定确定了保税航油监管模式

1993年3月31日，美国康涅狄格州斯坦福得市（Stamford，Connecticut）的费伦&米特里公司（Phelan & Mitri）给海关写信，希望海关批准该公司提出的用于航油供应业务的货物记账和识别程序，允许对外贸易区内存放在公共储罐中的国外（包括特权外国状态、非特权外国状态，相当于保税货物）航油以及国内状态航油（相当于非保税航油）等不同状态的航油进行混合，并供应给境外和国内航班。1994年1月，美国海关的约翰·杜兰特（John Durant，Director）对来函提议的监管模式进行分析并作出HQ224628号行政裁定，允许航油混存混用。该行政裁定沿用至今，构成了美国海关对外贸易区内航油供应的监管模式。

美国海关行政裁定主要内容

事实描述

1. 费伦&米特里公司建议的航油库存管理模式

◎记录期初库存。

◎货物入区并随附各类单证。

◎区内转出（转给其他区内航空公司）。

◎区内转入（从其他区内航空公司转入）。

◎向符合条件的外国航班和国内航班供油。

◎记录期末库存。

2. 先进先出的管理原则

每家航空公司将根据航油实际入区的先后顺序，以先进先出（FIFO，First In First Out）的方式出区供油，区内不同公司间转让航油的时间不作为进出区的时间进行考虑。

3. 国内状态、国外状态航油的混用及处置

当各航空公司库存的保税（或非保税）库存数量不足以供应国外（或国内）航班加油需求时，航空公司将会从非保税（或保税）库存中扣除相应的实际消耗数量，并在每日库存记录中进行报告。国内航班上使用的保税航油应在24小时内如实向海关申报并缴纳税款。

4. 库存盘点和溢缺仓处理

按照期初库存-转出数+转入数-供油消耗数=期末理论数公式，计算出每期最后一天的期末理论库存。并在当天进行实物库存盘点，根据盘点结果，对理论库存和实物库存进行比对核销。根据非保税和保税航油在期末库存中的占比来计算不同种类航油的差异数量。产生的溢缺仓部分，将根据不同航空公司当期消耗油料的占比进行分配，并计入下期的期初库存。

法律规定

美国海关列举了上述业务涉及的主要法律法规并进行了分析：一是《美国法典》第19卷第1309（a）节规定，国际运输工具允许加注保税燃料。二是《1934年对外贸易区法修订案》规定，区内允许各类货物进入并进行储存、混合、加工后再进入美国关境。

美国海关要求，进入对外贸易区的货物应遵守美国海关的规定及对外贸易区委员会关于会计方法、货物进出区程序以及对账程序的规定。

一是对外贸易区的经营人（FTZ Operator）必须建立并维持库存管理和账簿系统（Inventory Control and Recordkeeping System, ICRS），以便对区内库存进行准确记录。

二是使用区批号（zone lot number）或唯一标识符（unique identifier）来识别和追踪货物，标明货物存放位置、货物的区域状态、货物价值等各类信息。

三是可互换商品应通过海关许可的方法（如先进先出法）进行单独标识。

四是经营人必须至少每年进行一次实物盘点，向海关提供年度对账报告及差异情况。

分析和裁定

美国海关对上述监管方案总体上持支持态度，除了有关实物盘点、对账以及溢缺仓处理外，认为其余监管方案符合美国海关规定，主要观点如下：

一是允许保税非保税航油混存。美国海关认为，只要在非保税航油和保税航油混合之前，通过独立的体积测量方式确定了各自所占的比例，就可以在准确合理地计算出混合物中非保税部分数量的情况下，允许非保税与保税航油在区内进行混合，并保留非保税航油的货物状态（指区内货物的对外贸易区货物状态，如国内货物状态、特权国外货物状态、非特权国外货物状态）。

二是参考了原油精炼中混存混炼的做法。该裁定还引用了《美国海关决定书》C.S.D. 81-67的意见，该决定书对国内货物状态和国外货物状态的原油混合及成品核算问题持同样观点，在满足监管条件并使用经海关批准的记账程序的情况下，允许不同状态原油进行混炼，并允许成品保留其对外贸易区货物状态。

三是参考了保税仓库相关的法律法规和裁定。美国海关前期作出的行政裁定规定，在满足日常监管条件的情况下，海关允许保税仓库中出库的保税航油（bonded jet fuel）和非保税航油（unbonded jet fuel）使用同一套供油管道系统（hydrant fueling system）进行加油作业。1991年10月15日，美国海关作出行政裁定，允许对外贸易区航油供应业务适用上述单一管道供油模式。

四是在非保税库存不足情况下使用保税货物应及时申报并补税。航空公司在非保税航油库存不足无法供应当天国内航班时，使用并扣减了保税航油的库存，该公司应提交消耗记录，并在“每日库存记录”中如实记录，并及时办理补税手续。

五是应定期盘点并按海关规定处置溢缺仓。根据美国海关的规定，经营人应每年至少对区内货物进行一次实物盘点，形成对账报告并通知海关。对于缺仓部分，经营人应缴纳对应的税款。对于溢仓部分，应在发现溢仓之日起5天内补充申报入区报关单或者内销报关单；超期未申报的，相关货物将被送交海关仓库由海关提取变卖（be sent to General Order）。

美国海关认为，费伦&米特里公司提出的按比例对溢仓部分进行分担，分别计入保税航油和非保税航油的做法并不恰当。为了确保海关税收安全，对于上述溢仓部分，应由不同航空公司根据其每月耗用航油数量的占比，分别申报内销报关单并交纳税款后出区，或者申报进区报关单将溢仓部分纳入海关监管。未及时申报的，由海关提取变卖。

启示

当前，我国正处于国内大循环为主体、国内国际双循环发展相互促进的新发展格局中，在供油设施等公共资源有限，无法满足保税、非保税航油完全分开管理的情况下，应积极探索新的保税航油智慧海关监管模式。如通过和企业进行联网对接等方式，准确获取保税和非保税航油进出存转情况。同时，对现行文件规定进行优化完善，认可现有的保税航油混存、混用模式，提升海关监管效能，服务新发展格局和高水平对外开放。

（作者单位：厦门海关）