文 / 马青华 单继光 黄俊

近十年来，我国服务贸易年均增长6.1%，服务贸易进出口总额已经连续8年稳居世界第二位。保税维修服务作为价值链延伸的重要环节，将为未来经济发展提供新的增长点。为此，更应在审慎监管中前行，不断完善海关保税维修新业态监管，助力我国开放型经济发展。

保税维修基本状况

保税维修涵义

保税维修属于生产性服务业，是维修的一种延伸和提升，指企业以保税方式将部件损坏、功能失效、质量缺陷等问题的货物或运输工具从境外（特殊监管区域外）运入境内（特殊监管区域内）进行检测、维修后，使原产品（件）局部受损功能复原或者原有功能升级后返回来源地的生产服务活动。根据所属区域不同，可细分为海关特殊监管区域内保税维修（即“区内保税维修”）和海关特殊监管区域外保税维修（即“区外保税维修”）。其特点是维修过程全程保税、全程海关监督管理。保税维修与一般贸易、修理物品相比，具有免征税、免担保、简单、易操作等特点。

保税维修政策

近年来，海关总署以单独或联合国家部委形式陆续出台政策支持保税维修新业态发展（如表1、表2所示）。

保税维修监管流程

区内保税维修以专用H账册为载体，所用料件全部实施保税货物管理；区外保税维修一般以专用E账册为载体，料件由一般贸易进口、保税进口、国内购料等方式获取。外发加工方面，区内维修允许外发至区外进行部分工序维修；区外维修明确禁止。保税维修监管流程如下图所示。

保税维修监管现状

政策配套不够完善

海关推动保税维修业务开展取得一定成效，但仍存在一些制约保税维修发展的问题。

◎关检融合后缺乏统一管理制度。2018年国务院机构改革前，海关与原出入境检验检疫部门各自对入境维修业务制定制度和监管措施，海关侧重于对以保税方式进出境货物或运输工具等待维修货物监管，原出入境检验检疫部门侧重于对企业资质和维修能力评估，涉及企业能力评估、入境商品备案核查、境外预检验、口岸检疫等。检验检疫职能划入海关后，原有措施和规定尚未整合，缺乏统一规范化的管理制度。

◎保税检测监管遭遇法律空白。保税维修集检测、分析、修理、测试等于一体，若企业在进行检测后，对发现的损坏零部件并未进行更换、升级等活动，则企业认为其并未实施保税维修，仅实施了保税检测。现行监管办法《中华人民共和国海关对海关特殊监管区域内保税维修业务监管暂行办法》 （署加发〔2015〕0300号）仅简单提及“经检测不能修复的应当复运出境”，保税检测监管缺乏具体细则，亟须对保税检测概念、内涵及具体监管办法予以明确。

现有监管体系创新程度低

◎申报环节难以满足监管需要。保税维修是对待维修商品先行检测、再开展维修，但维修产品损坏情况无法预估，需耗用料件单耗无法提前申报。在单耗监管上，区内维修企业适用“四自一简”（即自主备案、自定核销周期、自主报核、自主补缴税款、简化海关业务核准手续）制度，可自主选择出口前或报核前申报单耗；区外维修企业取得单耗自核资质后可选用报核前申报，否则为出口前申报。区内外两种单耗申报模式都难以精准实时获取单耗数据，存在风险隐患。

另一方面，通关环节适用“两步申报”（即为适应国际贸易特点和安全便利需要，企业无须一次性提交全部申报信息及单证，第一步凭提单概要申报即可提货，第二步在规定时间内完成完整申报）模式，保税维修货物规格型号多、状态复杂，企业不如实申报风险较大。

◎保税维修监管存在漏洞。企业将零部件从整机上拆卸后进行检测操作，蕴含两方面监管风险。一是保税维修产品拆零拼装风险。如企业同时进口数台旧设备，检测发现其中一台设备部件损坏，另一台设备相同部件功能正常，若企业采用腾挪手法将功能正常部件优先满足其中一台设备修理，其余设备暂时搁置（或废弃），就会给海关监管带来挑战。二是保税产品拆零销售风险。进口旧设备如果不能完全修复，则可能被拆解、部件被用于对外销售，须引以重视。

◎监管手段难以适应业务发展。一方面，保税维修涉及商务、环保、海关等管理部门，但各部门间信息共享不充分，维修产品界定、监管边界不清晰。另一方面，管理部门对维修企业和商品未实现分级管理，对企业技术能力、商品类别、料件耗用情况、产品流向等没有全面跟踪掌握，后续开展稽核查面临较大困难。此外，维修授权文件既无统一格式，也无授权级别规定，难辨真伪，审核难度大。

保税维修监管路径探讨

促进保税维修新业态发展，宏观需要加强顶层设计，推动保税维修新业态向更深层次发展；微观应通过创新监管模式，为保税维修业务发展提档增速。

强化顶层设计，定位保税维修发展方向

在政策设计上，注重推动简单、低附加值保税维修向高技术、高附加值和环保型保税维修升级；鼓励发展周边配套产业，推动形成保税研发、精密制造和销售一体化产业链；支持企业消化吸收国外先进技术，提升研发能力。

完善监管依据及配套政策，促进保税维修规范化发展

一是梳理分析相关监管制度提出整合修订意见，建立新的保税维修业务工作规范。

二是现有政策框架下研究出台扶持保税维修新业态发展的具体规定；简化保税维修审批流程；探索“负面清单”管理模式。

三是出台保税检测监管实施细则，明确保税检测概念、货物范围及与保税维修关系界定，做到海关监管有法可循。

优化监管模式，助力保税维修快速发展

一是强化联网监管。统一开发海关端口接口，实时获取维修料件、耗用、工单、成品、旧坏件等原始生产数据，实行账册管理与生产数据双印证。允许区外企业根据实际维修工艺开展单耗自核、据实核销；对于拆零拼装、销售情况，要求企业主动申报。

二是严密监管旧坏件及边角废料复运出境、销毁。制定《维修旧坏件及边角废料退运、销毁监管实施细则》，要求企业处置期限内将旧坏件及边角废料退运出境或出区至国内销毁，并加强验核。

三是明确授权审核流程与要素。会同法规部门明确相关授权确认流程与要素，重点加强对无第一方维修授权、仅有第三方经销商维修授权的管理，促进现场执法规范统一。

四是强化协同监管，实现保税维修业务“一站式”作业。加强与地方商务、环保等部门沟通联系，深化“三互”合作机制，实现保税维修报批、报备、环评等业务“一站式”作业，助推更多企业开展保税维修业务。

（作者单位：南京海关所属泰州海关）

表1 国家层面保税维修政策梳理

时间

2019.1

2020.10

2021.7

2021.11

2022.5

政策

国发〔2019〕3号

国办发〔2020〕40号

国办发〔2021〕24号

国函〔2021〕112号

国办发〔2022〕18号

内容

综合保税区内企业开展高技术、高附加值、符合环保要求保税检测和全球维修业务

支持保税维修等新业态发展

综合保税区内企业开展维修业务，探索有条件的综合保税区外企业开展高技术含量、高附加值、符合环保要求自产出口产品保税维修业务

将加快外贸新模式新业态发展作为“十四五”外贸建设领域重点工作

逐步将大型医疗设备、智能机器人等高附加值、低污染物排放产品纳入维修产品目录

表2 海关保税维修公告梳理

时间

2014.12

2015.12

2018.12

2020.5

2021.12

2024.2

政策

公告〔2014〕90号

公告〔2015〕59号

公告〔2018〕203号

公告〔2020〕16号

公告〔2021〕45号

公告〔2024〕7号

内容

可在特殊监管区域内开展我国出口机电产品的返区维修业务

全国特殊监管区域内全面开展保税维修业务

特殊监管区域外加工贸易企业开展保税维修

综合保税区内开展高端产品全球维修

增列15类产品进入维修目录，放宽综合保税区保税维修形式和条件

增列27类产品进入维修目录。允许综合保税区内企业开展本集团国内销售的自产产品保税维修业务，维修后返回国内，不受维修产品目录限制。允许国内待维修且属于综合保税区维修产品目录内货物进入综合保税区维修后，直接出口至境外

保税维修监管流程图

境内特殊监管区域外

境内特殊监管区域内

境外

维修完成

已维修货物

维修完成

1300

1371

1371

旧换件边角料

原则不允许特殊情况需批准

0864

0865

保税维修企业（E专用账册）

待维修货物

待维修货物

1300

1371

0258

0657

5014

需要结转的

按照保税

货物管理

维修用料

维修用料

5015

保税维修企业（E专用账册）

0615

0214

0258

0657

1371

需要结转的

1371

已维修货物（按来源复运返回）

维修完成

0864

0865

旧换件边角料

注：1300（修理物品）；1371（保税维修）；0864（进料边角料复出）；0865（来料边角料复出）；0258（来料余料结转）；0657（进料余料结转）；5014（区内来料加工）；5015（区内进料加工货物）；0615（进料对口）；0214（来料加工）

不得内销