文 / 张磊 王奕炜

作为我国开放型经济发展的先行区，海关特殊监管区域在承接国际产业转移、连接国内国际两个市场、推进贸易转型升级、扩大对外开放等方面发挥了积极作用。海关特殊监管区域是我国制度创新的重要载体，通过不断推进制度创新，在我国高水平对外开放中持续发挥着重要作用，推进我国经济高质量发展和中国式现代化进程。随着2024年3月1日横琴粤澳深度合作区的正式封关运作（海关监管区域），以及海南自由贸易港（海关监管特殊区域）封关运作在即，我国将在高水平对外开放领域迈出更为关键的一步——特别是海南自由贸易港“五自由便利一安全有序”“对接高标准经贸规则”“制度型开放”等一系列制度集成创新举措，将成为我国经济全面深化改革和试验高水平开放政策的最特殊区域之一。

海关特殊监管区域：高水平对外开放与高质量发展

我国海关特殊监管区域建设始于20世纪90年代。自1990年6月首个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区设立以来，我国海关特殊监管区域进入了快速发展阶段，共设置了6种类型的海关特殊监管区域（保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区）。

为了更好地规范和监管海关特殊监管区域，2012年，我国出台了《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，明确提出“健全退出机制”“整合为综合保税区”。随后，我国又相继发布了《国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》等海关特殊监管区域转型升级配套政策，要求“加快海关特殊监管区域整合优化”“整合类型、整合功能、整合政策、整合管理”“借鉴自由贸易试验区创新制度”“将综合保税区建设成为新时代全面深化改革开放的新高地”。可见，在未来一段时间内，以综合保税区为代表的海关特殊监管区域仍将是引领全国高水平对外开放的主流阵地。

在《国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》“严格准入退出”“制定相配套的管理办法，复制推广创新制度措施”的要求下，海关总署发布了《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》（海关总署令第256号，根据2024年10月28日海关总署令第273号《海关总署关于修改部分规章的决定》修正）、《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》《综合保税区发展绩效评估办法》等一系列以综合保税区管理为主题的政策，对综合保税区从设立、验收、管理、绩效评估、退出制定了全方位的管理与监管办法。由此，海关特殊监管区域进入了管理更科学、运行更规范的发展之路。

为了更好地探索以海关特殊监管区域为载体的高水平对外开放创新，我国在2019年设立洋山特殊综合保税区，并出台配套监管办法——海关总署公告2019年第170号（关于发布《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》的公告）。该办法将洋山特殊综合保税区定位为“对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区”，在“径予放行”“（二线）境内区外企业单侧申报制度”“不要求区内企业单独设立海关账册”等领域实现了传统海关特殊监管区域在监管创新上的重要突破。

随着海南自由贸易港建设拉开序幕，国家先后出台了《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《海南自由贸易港建设总体方案》《中华人民共和国海南自由贸易港法》三部顶层设计文件，以及多部具体政策文件。按照相关方案规定，海南自由贸易港封关运作前，在洋浦保税港区等具备条件的海关特殊监管区域率先实行“一线”放开、“二线”管住的进出口管理制度，为封关运作积累经验。

2020年，海关总署发布海关总署公告2020年第73号（关于发布《中华人民共和国海关对洋浦保税港区监管办法》的公告），并于2021年出台了海关总署公告2021年第120号（关于扩大洋浦保税港区政策制度适用范围的公告），将洋浦保税港区监管办法和统计办法等制度扩大适用到海口综合保税区和海口空港综合保税区。2023年4月13日，洋浦保税港区的11项政策措施扩大到洋浦经济开发区全区实施。海南自由贸易港三大海关特殊监管区域承担了封关运作前自由便利措施先行先试的重任，自由便利措施在区内先行先试并不断扩围至区外，将在封关运作后覆盖全岛。需要说明的是，按照《海南自由贸易港建设总体方案》规划，封关运作条件成熟后，将“不再保留洋浦保税港区、海口综合保税区等海关特殊监管区域”，这意味着封关运作初期海南自由贸易港海关监管特殊区域与海关特殊监管区域并存，未来在海南自由贸易港将仅存在海关监管特殊区域。

与综合保税区及洋山特殊综合保税区相比较，海南自由贸易港三大海关特殊监管区域在贸易自由便利方面更进一步。综合保税区、洋山特殊综合保税区、海南自由贸易港三大海关特殊监管区域（以洋浦保税港区为例）在高水平对外开放程度上呈现的递进关系如表1所示。

通过表1可以看出，以洋浦保税港区为代表的海南自由贸易港三大特殊海关监管区域成为海关特殊监管区域的“标杆”，凭借“加工增值免关税”“径予放行”“不禁止居住和设立营利性商业消费设施”“不要求区内企业单独设立海关政策”“单侧申报制度”等政策，以洋浦综合保税区为代表的海南自由贸易港三大海关特殊监管区域，成为当前制度创新成果最显著的海关特殊监管区域，也带动了相关海关特殊监管区域排名的迅速提升。相关创新成果在封关运作前就已复制到非海关特殊监管区域（如加工增值免关税政策已扩大至海南自由贸易港全域试点），对于分步骤、分阶段建设自由贸易港的政策和制度体系，以及承接自由贸易港政策和制度早期安排发挥了重要作用。

从海关监管区域到海关监管特殊区域：更高水平对外开放

综合保税区、洋山特殊综合保税区、海南自贸港三大海关特殊监管区域都是以贸易自由便利为创新突破方向的。为了丰富“一国两制”实践的重大部署，为中国澳门长远发展注入重要动力，推动中国澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局，2021年9月，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》发布，合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域；2024年3月1日0时，横琴粤澳深度合作区正式实施分线管理封关运行；2024年4月2日，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》涉税政策全部落地实施。根据《海南自由贸易港建设总体方案》《中华人民共和国海南自由贸易港法》部署，2025年，海南自由贸易港也将正式封关运作，在海南省建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。横琴粤澳深度合作区和海南自由贸易港在高水平对外开放方面政策力度远超海关特殊监管区域范畴，其政策红利突破贸易自由便利，覆盖贸易、投资、跨境资金、人员进出、运输来往等，内涵远大于海关特殊监管区域，成为我国最高水平对外开放的阵地。

横琴粤澳深度合作区与海南自由贸易港同属封关运作范畴，其共同点主要表现为以下四个方面：一是两者均表现出生产贸易与“人员进出、社会运行和居民消费”共存的特征，复杂性远超海关特殊监管区域；二是两者均采用“一线放开、二线管住”的封关运作模式，在“一线范围”内对贸易、投资等实行更高水平开放；三是两者在“二线”均实行加工增值免关税政策（略有差异），对行李物品征收行邮税；四是两者区内均对符合条件的企业和个人实行最高15%税负水平的个人所得税和企业所得税税收优惠。

横琴粤澳深度合作区与海南自由贸易港也存在明显差异，其不同点主要表现为以下四个方面：一是“一线”的范围差距较大，横琴粤澳深度合作区的“一线”是与中国澳门特别行政区之间，而海南自由贸易港则是与中华人民共和国关境外其他国家或地区之间；二是“一线”税收差异较大，横琴粤澳深度合作区对其与中国澳门之间经“一线”进境的、不予免（保）税货物清单以外的货物实行免（保）税政策，而海南自由贸易港则对境外禁限清单和征税目录外货物经“一线”进入自由贸易港免征进口关税，即实行“零关税”政策；三是横琴粤澳深度合作区与国内税制无差别，而海南自由贸易港未来将把增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费简并，在货物和服务零售环节征收销售税；四是内地货物进入横琴粤澳深度合作区“视同出口、进区退税”，而进入海南自由贸易港则按国内流通规定管理，退还已征收的增值税、消费税。海关特殊监管区域、海关监管区域及海关监管特殊区域的差异如表2所示。

结论

通过上述分析可以看出，我国高水平对外开放的载体从海关特殊监管区域—海关监管区域—海关监管特殊区域实现不断变迁，为我国“推进高水平对外开放，以高质量发展全面推进中国式现代化”提供了机遇。未来，我国将以海南自由贸易港建设为契机，形成以“海南自由贸易港、横琴粤澳深度合作区、洋山特殊综合保税区与海南自由贸易港三大海关特殊监管区域”为领衔、全国其他海关特殊监管区域（综合保税区）为核心的开放型经济新体制建设重要载体、对外开放重要窗口，以及国家政策创新和先行先试重要平台。海关特殊监管区域、海关监管区域和海关监管特殊区域将进一步引领我国高水平对外开放，推动我国整体营商环境的优化与贸易便利化水平的提升，助力服务贸易强国建设，服务国家重大战略部署，以高质量发展助推中国式现代化进程。

注：本文系上海海关学院2024年度校级研究生科研创新项目“所得税优惠政策对技术先进型生产服务业企业价值影响问题研究”（项目编号：2024YJSCS010）阶段性研究成果。

（作者单位：上海海关学院）

注：本文内容仅供参考，具体业务的办理要求请询主管海关。