文 / 张磊 陈煦

2009年12月31日，国务院印发《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号），要把海南岛建设成为旅游改革创新试验区以及全国生态文明建设示范区，并提出由财政部牵头抓紧研究在海南试行境外旅客购物离境退税的具体办法和离岛旅客免税购物政策的可行性，“离岛免税”概念正式提出。

2011年3月16日，财政部发布《财政部关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》（财政部公告〔2011〕14号），对离岛免税政策的适用对象及条件、离岛免税店及其设立与试点、免税商品品种、免税税种、免税购物离岛次数、免税购物金额与数量、离岛免税政策实施流程等进行了规范，自2011年4月20日起执行，标志着海南省离岛免税政策正式落地并实施。

海南自由贸易港即将迎来封关运作这一里程碑节点，离岛免税政策也已实施14年之久，成为海南自由贸易港开放型经济的璀璨名片和卓越典范，被塑造为海南自由贸易港建设的关键引擎。封关运作后，离岛免税政策作为海南自由贸易港“贸易自由便利”的重要创新举措，将继续为海南自由贸易港的发展提供强大动力。

离岛免税政策体系的变迁与核心内容

离岛免税政策体系的变迁

14年来，海南自由贸易港离岛免税政策按照“循序渐进、动态优化、精准监管、便捷高效”的原则不断调整。离岛免税政策体系包含税收政策、监管政策、运营管理政策以及消费者权益保护政策等。“离岛免税”概念提出后，国家陆续出台财政部公告2011年第14号、2012年第73号、2015年第8号、2016年第15号、2017年第7号，以及财政部、海关总署、税务总局公告2018年第158号、2018年第175号等（现均已废止）。在此期间，离岛免税政策经过多次调整与优化，包括适用对象年龄条件、离岛运输工具种类、免税商品种类、免税购物限额、免税购物次数以及离岛免税监管等。

2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》（国务院公报〔2020〕17号）（以下简称《总体方案》）对外发布，要求对一些重大政策措施做好试点工作，积极稳妥推进方案实施。在此背景下，离岛免税政策迎来了新的发展机遇。从海南自由贸易港设立到封关运作前，以“五自由便利、一安全有序流动”为主要特征的自贸港政策制度体系在海南自由贸易港先行先试，而离岛免税政策作为贸易自由便利先行先试的重要举措，也开始了新一轮的优化升级，紧密契合海南自由贸易港建设的“一本三基四梁八柱”战略框架。2020年，财政部、海关总署、税务总局出台《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部 海关总署 税务总局公告〔2020〕33号）（以下简称“33号公告”），对离岛免税政策进行全面修订与完善，将离岛免税购物界定为“对乘飞机、火车、轮船离开（不包括离境）旅客实行限值、限量、限品种免进口税购物，免税税种为关税、进口环节增值税和消费税”。围绕33号公告，2020年至2024年海南自由贸易港离岛免税配套政策逐步出台，并在充分汲取先行先试经验总结的基础上，对离岛免税政策进行了更为深入且精准的调整与优化，免税购物额度进一步提升，离岛免税商品种类持续增加，提货方式不断创新，监管手段不断完善。海南自由贸易港离岛免税政策变化时间轴如下页图所示。

当前离岛免税政策核心内容

经过多年精心部署，我国已构建起一套涵盖税制、监管、风险风控以及消费者保护等关键领域的离岛免税全流程政策体系，保障了离岛免税政策的顺利实施和安全、有序、平稳发展。离岛免税政策的核心内容（如表1所示）。

离岛免税政策的海关监管：创新监管与智慧赋能

14年间，离岛免税政策从无到有，实现了从零起步到蓬勃发展的重大跨越，离岛免税政策实施初期，海关在离岛免税购物领域的监管经验尚属空白，而离岛免税购物的复杂性和特殊性，也为海关监管工作带来了前所未有的挑战。海口海关在“创新监管与智慧赋能”原则的基础上，持续推进离岛免税购物海关监管的创新与优化，保证离岛免税商品进出自由便利。

创新监管

海口综合保税区在2022年推出“免保衔接”模式，便于货物在免税状态与保税状态相互转换，实现免税货物“先进区、后报关”，优化海南离岛免税货物的管理流程，提升货物通关和流转效率。为了解决企业备货压力，海口海关2023年6月推出了离岛免税集中审单模式，统一了全岛免税品出入库标准，结合“集中＋自动”审单模式，实现了免税品“即到即报、即审即放”。创新离岛免税物品提货方式，目前离岛免税提货方式已增加至5种，极大提升了消费者的购物体验。同时，海口海关所属椰城海关创新推出“免税品快速备案通道”，大幅缩短新品上市备案时间，助力免税市场紧跟消费潮流；海口海关所属三亚海关则开发应用“离岛免税智慧协同系统”，实现免税店、提货点、交通枢纽与海关数据的实时互联互通，有效提升整体监管和服务效率。

智慧赋能

借助智慧海关建设的推进以及“智关强国”行动的有利契机，科技手段也为离岛免税物品监管提供了有力支撑。2024年9月1日，海口海关试点推行离岛免税化妆品电子标签制度，实现了对商品的全流程、信息化管理，提升了海关监管的精准性和效率。2025年1月24日，海口海关所属海口港海关推出常态化海关监管低空经济应用场景（即无人机配送离岛免税品），大大缩短了旅客等待提货的时间，空域电子围栏、航空领域监控系统等技术手段为海关监管保驾护航。海口海关不断推进智慧监管平台建设，完善“一人一码、一企一账、一物一链、一呼一应”监管体系，加快信用监管场景建设，构建“智慧＋信用”“智慧＋风控”高效监管模式。

海口海关通过持续创新监管模式和严厉打击走私行为，确保了离岛免税政策的平稳运行，为规范离岛免税市场秩序、加快推进海南自由贸易港建设提供了有力支持。

离岛免税政策实施效果及经济、社会影响分析

海南自由贸易港离岛免税政策实施已满14年，取得了显著的成效。根据海口海关统计，自2011年4月至2025年4月20日，海南离岛免税累计购物金额、购物人数、购物件数分别突破2500亿元、4600万人次、3.2亿件大关（如表2所示）；离岛免税购物金额、免税购物实际人次、免税购物件数平均增速分别达到37.46%、21.61%和34.39%。同时，离岛免税政策也对海南自由贸易港乃至我国的经济、社会发展产生了积极深远的影响。

带动离岛免税直接产业与相关产业高速发展

离岛免税政策的实施，带动了海南省旅游业、零售业等离岛免税直接产业的发展，并进一步促进了上述产业的繁荣（如表3所示）。

可以看出，2020年至2024年离岛免税购物金额占海南省社会消费品零售总额的比重最高年份高达23.53%，几乎占总额的1/4。离岛免税政策吸引了大量的国内游客前往海南省进行购物、休闲、娱乐、餐饮等旅游活动，还带动了海南省物流、仓储、交通、金融、文化、会展等相关产业发展，并形成了完整的上下游产业链，进一步推动了海南省经济的多元化发展，带动了就业与人才发展。

促进消费回流并在构建“双循环”新发展格局中发挥重要作用

在全球离岛免税市场的竞争格局中，海南自由贸易港的离岛免税政策凭借其独特的优势和鲜明的特点，展现出了强大的吸引力和竞争力。以韩国济州岛为例，海南自由贸易港离岛免税政策在免税商品品种、年龄限制、提货方式、购买次数、免税购物额度等方面均优于韩国济州岛。离岛免税政策有力推动了海外消费回流，为国内消费者提供了更具价格优势和更丰富多样的海外商品选择，进一步激发了国内消费潜力。这一政策在促进国内大循环、推动消费升级，以及满足人民日益增长的美好生活需要等方面，均发挥了显著的积极作用。

提升海南自由贸易港国际影响力及加速国际旅游消费中心建设进程

海南自由贸易港的离岛免税政策有效激发了消费者的免税购物需求，吸引了大量国内外游客前往海南省旅游与购物，海南省也由此逐步成为国内外游客旅游度假与购物的首选目的地之一。同时，离岛免税商品成为具有海南省辨识度的旅游产品，为游客提供了多元化和高质量的旅游体验，展示了我国在开放型经济建设方面的决心和成果，提升了海南自由贸易港的知名度，加快了海南自由贸易港向国际旅游消费中心方向发展的速度。

助力海南自由贸易港建设加速前行

离岛免税政策的实施早于海南自由贸易港的正式设立。根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》（中华人民共和国主席令第八十五号）（以下简称《自贸港法》），全岛封关运作、简并税制前，对离岛旅客购买免税物品并提货离岛的，按照有关规定免征进口关税、进口环节增值税和消费税。《总体方案》要求封关运作前围绕贸易投资自由化便利化，在有效监管基础上，有序推进开放进程，形成早期收获，适时启动全岛封关运作。封关运作前，离岛免税政策作为海南自由贸易港在贸易自由便利领域先行先试的重要举措，不仅为海南自由贸易港建设营造了优质的政策环境，也为我国探索建立开放型经济新体制积累了极为宝贵的经验。

封关运作后离岛免税政策展望

在封关运作后的初期，现行离岛免税政策将延续并为封关运作后海南自由贸易港的发展作出贡献，离岛免税政策还会依据封关后的具体态势及过往实践经验进一步调整与升级，例如，在免税商品品种、提货方式、免税购物额度等方面给予更大的空间与便利，为国内消费者提供更加优质、便捷、价格优势显著的购物体验。根据《自贸港法》全岛封关运作、简并税制后，物品在海南自由贸易港和内地之间进出的税收管理办法，由国务院有关部门会同海南省制定。按此规定，封关运作的后期，随着“零关税、低税率、简税制”税收制度的正式落地，海南自由贸易港将出台物品方面的税制与征管办法。由于零关税与销售税的实施，离岛免税政策将成为历史。届时，离岛免税政策将以全新的模式继续助力海南自由贸易港在贸易自由便利方面实现更高水平的突破，为海南自由贸易港的高质量发展注入强劲动力。

（作者单位：上海海关学院 海口海关）

注：本文内容仅供参考，具体业务的办理要求请询主管海关。

图 海南自由贸易港离岛免税政策变化时间轴

封关运作后

政策继续存在 研究制定物品的税收管理办法

2011年4月20日

离岛免税政策正式落地

适用对象：年满18周岁

交通工具：飞机

免税商品种类：18种

免税购物离岛次数：2次（岛内居民1次）

限额：5000元人民币

2020年7月1日

重点调整并形成常态

免税商品种类：45类

免税购物离岛次数：不限次

限额：10万元人民币

提货方式：指定区域提货离岛

2023年4月1日

新增“即购即提”和“担保即提”两种提货方式

2011年4月至

2020年6月

逐步调整阶段

适用对象：年满16周岁

交通工具：飞机、火车、轮船 增加免税商品种类

免税购物离岛次数：不限次

限额：3万元人民币

2021年2月3日

新增“邮寄送达”和“返岛提取”两种提货方式

表1 海南自由贸易港离岛免税政策核心内容

项目

免税税种

适用对象

免税购物额度和购物次数

免税商品种类

提货方式

离岛免税政策法规体系

内容

免征进口关税和进口环节增值税、进口环节消费税

离岛旅客，即年满16周岁、搭乘运输工具（经海南设立离岛免税海关监管机构的机场、火车站、港口码头，离开海南本岛但不离境的飞机、火车、轮船等公共交通运输工具），并持有效身份证件（境内旅客居民身份证、中国香港和中国澳门居民来往内地通行证、中国台湾居民来往大陆通行证、外国旅客护照），离开海南本岛但不离境的国内外旅客

每年每人免税购物额度为10万元；不限次；限定化妆品（30件）、手机（4部）和酒类（合计不超过1500毫升）商品的单次购买数量

涵盖45个大类的商品

隔离区指定地点提货、邮寄送达、返岛提取（适用于岛内居民）、担保即提、即购即提

法律法规名称

《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部 海关总署 税务总局公告〔2020〕33号）

《中华人民共和国海关对海南离岛旅客免税购物监管办法》（海关总署公告〔2020〕79号）

《关于海南离岛免税购物经营主体有关问题的公告》（海南省财政厅 海南省商务厅 海南省市场监督管理局公告〔2020〕6号）

《海南离岛免税店销售离岛免税商品免征增值税和消费税管理办法》（国家税务总局公告〔2020〕16号）

《关于对海南离岛免税进口食品化妆品实施特定附条件放行监管创新模式的公告》（海口海关公告〔2020〕6号）

《关于增加海南离岛旅客免税购物提货方式的公告》（财政部 海关总署 税务总局公告〔2021〕2号）

《关于发布海南离岛旅客免税购物邮寄送达和返岛提取提货方式监管要求的公告》（海关总署公告〔2021〕13号）

《海南省人民政府办公厅关于印发海南自由贸易港免税商品溯源管理暂行办法的通知》（琼府办〔2021〕40号）

《关于增加海南离岛免税购物“担保即提”和“即购即提”提货方式的公告》（海关总署 财政部 税务总局公告〔2023〕25号）

性质

离岛免税核心基础政策

离岛免税海关监管政策

离岛免税经营主体管理政策

离岛免税增值税与消费税监管政策

离岛免税海关监管创新政策

离岛免税提货方式创新政策

离岛免税提货方式创新政策

离岛免税商品监管政策

离岛免税提货方式创新政策

表2 2011年（4月至12月）至2025年（1月至4月）离岛免税购物相关统计数据一览

时间免税购物金额免税购物实际人次免税购物件数

数值（亿元）增速数值（万人次）增速数值（万件）增速

2011年4月至12月9.97 —50.00 —155.00 —

2012年23.67 137.41%105.00 110.00%352.00 127.10%

2013年33.00 39.42%110.00 4.76%447.00 26.99%

2014年43.30 31.21%137.00 24.55%536.00 19.91%

2015年55.40 27.94%164.00 19.71%659.20 22.99%

2016年60.70 9.57%173.10 5.55%740.60 12.35%

2017年80.20 32.13%233.40 34.84%1050.00 41.78%

2018年101.00 25.94%288.00 23.39%1050.00 41.78%

2019年136.10 34.75%384.00 33.33%1325.30 26.22%

2020年274.80 101.91%448.40 16.77%1819.00 37.25%

2021年494.70 80.02%671.46 49.75%7045.40 106.61%

2022年349.00 -29.45%422.42 -37.09%4944.09 -29.83%

2023年437.60 25.39%675.60 59.94%5130.44 3.77%

2024年309.39 -29.30%568.27 -15.89%3308.24 -35.52%

2025年1月至4月133.30 -10.80%188.78 -27.00%1169.95 -25.10%

合计/平均增速2542.13 37.46%4619.42 21.61%32092.23 34.39%

表3 2020年至2024年离岛免税购物金额占海南省社会消费品零售总额的比重

时间免税购物金额（亿元）社会消费品零售总额（亿元）离岛免税占比

2020年274.81852.6814.83%

2021年494.72102.323.53%

2022年349230515.14%

2023年437.62511.317.43%

2024年309.392405.6112.86%