文 / 杨作 霍益亮 施文秀

《国境卫生检疫法》为海关履行国境卫生检疫职责锚定了新坐标、提出了更高标准。全国海关需以此为遵循，持续深化口岸公共卫生能力建设，在统筹高效通关与安全防控的基础上，切实筑牢国门卫生安全屏障。

青岛海关所属黄岛海关关员对进境船舶开展登临检疫。图 / 高瑞刚

坚持科学精准

提升海关国境卫生检疫工作能力和水平

重塑立法目的，突出对公共卫生风险的关注

《国境卫生检疫法》是一部涉外属性很强的法律，其立法目的与《国际卫生条例》密切关联。

《国际卫生条例（2005）》将立法目的拓展至防范公共卫生风险，并将公共卫生风险定义为“发生不利于人群健康事件，特别是可在国际上传播或构成严重和直接危险事件的可能性”，极大扩展了该条例的管控范围。

《国境卫生检疫法》2024年的修订，在慎重研究的基础上，积极回应了《国际卫生条例（2005）》的要求，将立法目的拓展至“防范和化解公共卫生风险”。如此一来，海关履职可能面临的情况更加复杂、多元。

调整管控范围

《国际卫生条例（2005）》修改了“疾病”的定义，将管控范围从《国际卫生条例（1969）》列明的几种“检疫传染病”扩大至“无论其病因或来源如何的‘所有疾病’”。《国境卫生检疫法》2024年的修订，既注重保持与国际条约同频共振，又注重做好与《传染病防治法》等国内法律的有序衔接，还充分考虑我国海关执法资源的实际情况，将管控范围聚焦于“传染病”，而非“所有疾病”。

《国境卫生检疫法》2024年修订版为适应将来防控某种新传染病的需要，适度扩展传染病管控范围，在已有的“检疫传染病”和“监测传染病”（“1+1”）之外，增加“其他需要在口岸采取相应卫生检疫措施的新发传染病、突发原因不明的传染病”，形成“1+1+2”的传染病分类体系，增强了海关履职的积极性、主动性。

另外，第三条明确了海关总署参与检疫传染病、监测传染病“两个目录”的编制、调整和公布，有利于更好发挥海关执法实践对于健全完善国境卫生检疫“顶层设计”的积极作用。

明确口岸主管部门和对应职责要求

2024年修订前的《国境卫生检疫法》关于全国国境卫生检疫工作主管部门的规定曾长期存在不足。

2024年修订版第五条规定，海关总署统一管理全国国境卫生检疫工作。并以整个卫检法详细列举了作为口岸主管部门的职责，包括检疫查验、传染病监测、卫生监督、应急处置等法定职责。

本次修订，进一步固化了2018年党和国家机构改革成果，有效解决了有关不足。一方面，意味着由海关总署承担中国口岸主管部门职责，代表中国履行国际卫生条例中相应条款的职责要求；另一方面，《国境卫生检疫法》所列举的上述法定职责，涵盖了《国际卫生条例（2005）》第二十二条所提出的口岸主管部门的职责要求，也是中国通过更新国内立法依法履行《国际卫生条例（2005）》修正案的一项具体举措。

加强能力建设

《国际卫生条例（2005）》注重提高进境口岸执行卫生措施的能力。2024年6月1日第77届世界卫生大会通过的《国际卫生条例（2005）》“一揽子”修正案，在总结包括新型冠状病毒大流行在内的全球突发公共卫生事件经验教训的基础上，进一步强化了关于公共卫生“核心能力”的规定。

本次《国境卫生检疫法》的修订工作与修改《国际卫生条例（2005）》的谈判磋商工作同步推进。《国境卫生检疫法》特别注重加强口岸公共卫生能力建设：一方面，在第七条专门增加国家加强口岸公共卫生能力建设的原则性规定；另一方面，新增“保障措施”一章，具体规定海关总署牵头制定调整并组织实施口岸公共卫生能力建设规划、各部门各地方积极支持口岸公共卫生能力建设，以及“国家将国境卫生检疫工作纳入传染病防治体系”等内容。

此外，《国境卫生检疫法》还对国境卫生检疫工作所需经费、物资和基础设施建设以及相关科学研究、技术创新、信息化建设、技术机构建设、队伍建设等作出明确规定。其中，考虑到海关检疫医师在国境卫生检疫执法中的重要作用，其多个条款对“检疫医师”制度予以加强。

畅通国际往来

《国际卫生条例（2005）》强调防疫措施要避免对国际交通和贸易造成不必要干扰。本次修订《国境卫生检疫法》注重落实新发展理念，着力优化口岸营商环境，积极畅通国际交通和贸易往来，以守国门、促发展的实际行动服务高质量发展、高水平开放。

例如，《国境卫生检疫法》第二十二条规定海关不对纳入药品、兽药、医疗器械管理的货物、物品事先实施卫生检疫审批；第三十二条规定在口岸内取得海关卫生许可的食品生产经营者无需另行取得食品生产经营许可。这些规定在减证便民的同时，也对海关与其他职能部门的联系配合提出了更高要求。

又如，《国境卫生检疫法》第二十四条要求海关总署不断优化检疫查验流程；第十四条、第十八条规定了“电讯检疫”“过境的交通运输工具不实施检疫查验”等便利化措施；第五十四条规定海关总署经国务院批准可以对有关口岸的卫生检疫措施作出便利化安排……这些规定在提供通关便利的同时，也给海关在执法活动中统筹经济发展和口岸疫情防控提出了更高要求。

此外，《国境卫生检疫法》还着力畅通国际交流合作，完善了第七条关于加强国际交流合作的原则性规定，以及第二十五条加强境外疫情监测、第二十八条向境外通报传染病信息等具体规定。

坚持问题导向

完善常态和应急相结合的口岸传染病防控体系

充实检疫查验“工具箱”

“检疫查验”是海关国境卫生检疫工作的基础职责。1987年施行的《国境卫生检疫法》在第二条规定了“传染病检疫”职责。1989年发布的《国境卫生检疫法实施细则》，在第十九条第（三）项中用“检疫查验”替代了“传染病检疫”。

2024年修订版将《国境卫生检疫法》第二章章名由“检疫”改为“检疫查验”，并在第五十一条增加了相关概念，更加准确地概括了海关国境卫生检疫执法中所实施的检查措施和医学措施。

在重构检疫查验措施和医学措施体系时突出“好使”“管用”：第十一条详细规定了海关在常态下可以采取的检疫查验措施，包括信息申报、体温检测、医学巡查、流行病学调查、医学检查，以及查阅旅行证件、核查疫苗接种证明或者其他预防措施证明等；第十二条规定对于海关判定的检疫传染病染疫人、疑似染疫人，由疾控部门组织接送至县级以上地方政府指定的医疗机构或者其他场所实施隔离治疗、医学观察，并规定海关向可能患有监测传染病的人员发给就诊方便卡。

此外，《国境卫生检疫法》还进一步完善了与检疫查验有关的原则性规定：第九条明确“外交人员卫生检疫无豁免”；第十一条第三款规定对拒绝接受检疫查验的进境外国人，海关可以不准其进境；第十三条、第十九条规定相关主体应当向海关如实申报；第十五条、第二十条明确实施卫生处理的“指征”，并规定海关对卫生处理进行监督；第二十二条规定对血液等人体组织、病原微生物、生物制品等关系公共卫生安全的货物、物品的进出境卫生检疫审批。

以上修订，丰富了海关在常态下可以采取的检疫查验措施，细化了相关工作要求，有利于海关依法履职。

织密传染病“监测网”

本次修订，高度重视健全完善海关对跨境传播传染病和境外传染病疫情的监测体系。

《国境卫生检疫法》第二十五条第一款、第二十六条要求海关总署牵头建立跨境传染病监测制度，制定口岸传染病监测规划和方案，结合检疫查验系统持续地收集、核对和分析数据并开展评估；第二十五条第二款、第二十九条授权海关总署加强对境外传染病疫情的监测，并及时发布风险提示信息；第二十七条、第二十八条要求海关总署及国务院卫生健康主管部门、国务院疾病预防控制部门做好传染病信息通报，同时明确有关单位和个人的报告义务。

以上修改，进一步明确了海关在口岸对跨境传播传染病开展监测的范围和措施，并从法律层面赋予了海关对境外传染病疫情开展监测和发布风险提示信息的权力。需要注意的是，“传染病监测”章节所规定的“传染病”并不是指所有的传染病，其范围应与第三条“1+1+2”的传染病分类体系保持一致。

划清卫生监督“责任田”

本次修订，在卫生监督方面重点明确了口岸运营单位、进出境交通运输工具负责人和相关经营主体的职责。其中，《国境卫生检疫法》第三十一条第一款规定口岸运营单位保持口岸卫生状况的责任；第三十一条第二款规定交通运输工具负责人保持交通运输工具清洁卫生和无污染状态的责任；第三十二条规定相关经营主体应取得海关卫生许可；第三十三条规定有关单位和个人按海关要求实施整改和卫生处理的责任。

备足重大疫情“应急包”

本次修订，及时弥补了应对突发公共卫生事件的制度缺失，系统总结新冠疫情防控经验做法，增加“应急处置”一章，明确规定发生重大传染病疫情，需要在口岸采取的应急处置措施及相关工作要求，为海关等有关部门在口岸做好重大传染病疫情防控提供了法律依据。

《国境卫生检疫法》在措施类型方面，力求措施有力、授权充分，第三十六条第一款前五项列明经国务院决定可以采取的5种应急处置措施，第六项对经国务院决定可以采取的其他措施作出原则性规定；工作要求方面突出口岸特点，第三十五条第一款规定启动应急响应的条件、程序和工作要求，第三十五条第二款规定口岸所在地政府的支持责任，第三十六条第二款、第三十七条规定措施的实施、调整或者解除。

架起法律责任“高压线”

2018年修正的《国境卫生检疫法》及现行《国境卫生检疫法实施细则》在“法律责任”方面存在突出问题：一是过于笼统，2018年修正版关于法律责任的具体规定仅有1条2款；二是处罚畸轻，《国境卫生检疫法实施细则》规定的罚款幅度仍为30多年前的标准，最高罚款上限仅为人民币三万元；三是有责无罚，例如，未规定借用他人单证违法行为的法律责任。

本次修订，在法律责任章节细化了正面监管应予处罚的违法情形，丰富了处罚手段，加大了对违法行为的处罚力度，增加了海关执法的“刚性”。

同时，还结合口岸特点，厘清海关职责边界，做好与治安管理处罚等有关法律责任的衔接。例如，《国境卫生检疫法》第四十八条仅规定使用买卖、出借或者伪造、变造的国境卫生检疫单证的法律责任，对于“买卖、出借或者伪造、变造”此类单证的违法行为，应根据《国境卫生检疫法》第五十条，按照治安管理处罚法由公安机关依法给予治安管理处罚。

明确法律适用顺序

长期以来，2024年修订前的《国境卫生检疫法》与其他公共卫生法律法规的关系，特别是与《传染病防治法》的关系，存在一定争议：从法律条款层面看，2025年4月修订以前的《传染病防治法》第七十九条关于“传染病防治中有关食品、药品、血液、水、医疗废物和病原微生物的管理以及动物防疫和国境卫生检疫，本法未规定的，分别适用其他有关法律、行政法规的规定”的制度安排，这一表述易让人理解为：国境卫生检疫工作需优先适用《传染病防治法》，仅在其未作规定的事项才适用《国境卫生检疫法》，似乎呈现“一般法优先于特别法”的倾向。但从多年执法实践来看，上述两部法律实则遵循“特别法与一般法”的适用逻辑，《国境卫生检疫法》作为国境卫生检疫领域的专门法律，在该领域应优先适用，仅在其未作规定时才适用《传染病防治法》的相关内容。

本次修订针对性解决了这一适用争议。《国境卫生检疫法》第五十五条规定，国境卫生检疫及相关活动，本法未作规定的适用《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律、行政法规的规定。这一条款从立法层面清晰界定了两部法律的关系：《国境卫生检疫法》在该领域优先适用于《传染病防治法》，仅在前者未覆盖的情形下补充适用后者。

此后，2025年4月新修订的《传染病防治法》亦进行了配套修改，删除了在国境卫生检疫工作中优先适用《传染病防治法》的表述。两部法律联动修改，彻底厘清了国境卫生检疫工作中适用法律的顺序，既清除了长期的执法困惑，也为海关依法开展国境卫生检疫工作提供了明确的法律指引，更好形成法律适用的合力。

（作者单位：海关总署卫生检疫司、宁波海关、厦门海关）

青岛海关所属青岛大港海关关员对“爱达•魔都号”邮轮开展现场监管。图 / 高瑞刚