文 / 吕兵 陈康 谭宏斌

《国境卫生检疫法》对健康申报要求的具体变化

《国境卫生检疫法》已于 2025 年 1 月 1 日正式施行，进一步完善并强化了国境卫生检疫常态化制度作用，同时对人员、交通运输工具等健康申报提出了更为具体的要求，相关变化主要体现在以下两个方面。

细化违法责任体系，增强法律的惩戒威慑性

2018年修正版在责任主体界定方面较为模糊，处罚金额固定，情节界定不够清晰。2024年修订版在以下几个方面进行了优化。其一，责任主体划分从“模糊统一”转变为“精准分层”。同时明确区分了个人、交通运输工具负责人、单位的法律义务及责任，并以此为依据开展责任认定。例如，在检疫查验章节中，第十一条规定了进境人员如实申报的要求，具体为“对进境出境人员，海关可以要求如实申报健康状况及相关信息，进行体温检测、医学巡查，必要时可以查阅旅行证件”；第十三条规定了交通运输工具负责人应如实提供申报信息的相关要求，即“进境出境交通运输工具负责人应当按照规定向海关如实申报与检疫查验有关的事项”。其二，处罚标准从“固定阈值”转变为“动态梯度”。《国境卫生检疫法》构建了梯度性处罚标准，并提高了相应的处罚额度。例如，对个人不如实申报的处罚设定了警告、处一万元以下的罚款、处一万元以上五万元以下的罚款等几个梯度；对交通运输工具负责人不如实申报设定了警告、并处五万元以下的罚款、并处五万元以上三十万元以下的罚款等梯度。违法责任体系的重构，本质上是通过规则的精细化和惩戒的实效化，提升执法的权威性和公信力，在健康申报机制上构建起“守法成本低、违法代价高”的良好治理格局。

明确申报对象相应的权利，彰显人文关怀

2018年修正版更侧重行政管理，对申报人的权益保障不足，2024年修订版在规定相关人员法律义务的同时，也对其享有的权利给予了充分保障。例如，《国境卫生检疫法》第六条要求海关在执法过程中履行国境卫生检疫职责时，应当依法保护商业秘密、个人隐私和个人信息，不得侵犯有关单位和个人的合法权益；第二十三条明确规定海关对查询所获得的信息，不得用于卫生检疫以外的用途。2024年修订版体现了人文关怀，本质上是通过权利保障的法治化和服务供给的人性化，重构海关一线与执法对象之间的良性互动关系，打消申报人的申报顾虑，进而提升疫情防控的效能。

现阶段水运口岸申报主体健康申报的主要途径

中国国际贸易“单一窗口”智慧化申报体系

该模式依托中国国际贸易“单一窗口”数字化平台，构建了交通运输工具整体健康评估申报机制。船舶代理企业在获取进境船舶健康数据后，通过企业端智慧申报模块，精准采集、填报公共卫生事件指标，这些指标涵盖传染病人数、其他病人、船医诊断、有效预防接种证书、中国籍船员健康证书等要素。申报数据会智能流转到海关运输工具水空子系统，经关员在进境预申报模块中进行数据审核，最终形成检疫决策。

多主体协同应急申报处置机制

该机制面向船员、船舶代理机构、港口运营公司等，建立了即时通信网络，构建了突发公共卫生事件即时响应机制。当监测到进境船舶出现异常状况时，各责任主体可通过海关即时通信渠道，启动应急通报程序。海关一线执法人员接报后，即刻激活应急处置预案，采集初步流调数据，给予先期卫生控制措施建议，并提前做好登轮处置前的准备工作。

特殊时期申报机制

海关总署会根据当前疫情发展形势进行分析判断，并作出相应的决策部署。例如，在新冠病毒感染流行期间，海关总署发布公告，要求所有进境人员均须通过填写健康申明卡进行健康申报，申明卡所列的具体内容根据发展变化形势进行动态调整。

水运口岸海关一线工作中的执法困境

健康申报质量低，难以为一线执法提供有效参考

这一问题既有主观原因，也有客观因素，具体表现为以下几个方面。

一是经济利益驱动隐瞒。部分申报主体法律意识淡薄，出现有病不报甚至联合瞒报的危险行为。水运口岸船舶周转速率快、船期紧张，以龙口口岸为例，大部分船舶从靠泊到货物装卸完成的船期为1天至2天，最快仅需几个小时。申报主体及利益相关方认为，如果健康申报异常，海关的检疫方式将会发生改变，检疫处置流程会延长，后续的医学排查、生物样本取样送检、传染病检疫判定及处置等工作会大大延长船舶在港工期，额外增加相关方的运营成本。

二是环境规避驱动造假。长时间海上高强度工作、社交隔离、被迫超期作业等因素，构成了船员较为恶劣的作业环境。如果船员的压力不能得到缓解，会因危险作业逃避、心理压力驱使等因素，出现无病乱报的情况，干扰海关一线执法判断。例如，在新冠病毒感染流行期间，有船员因防控政策超期在船服役，因此虚报头痛、肌肉痛等非典型躯体症状，试图借此达到下船的目的。

三是知识缺陷造成误判。远洋船舶通信能力有限，导致防疫知识更新滞后；不同国籍的船员存在语言沟通困难，难以进行统一培训；船东为控制成本，忽视船舶诊疗技术及设备的更新；船员职业发展与防疫能力关联较弱等原因，导致申报人传染病知识匮乏、症状归因能力弱。例如，严重传染病发病初期会出现发热、咳嗽、腹泻等非典型症状，船员往往忽视或难以意识到自身患某种严重传染病的可能，通常会第一时间服用对症治疗药物，在症状缓解后错认病情已痊愈，而实际病情仍在持续发展，从而错过最佳申报期。

核验健康申报手段不足，难以保障监管质量

一是技术性核验手段存在结构性缺失。目前，海关一线对无异常申报的核验主要依赖基础性生物检测手段，如体温监测，在验证手段方面仍存在明显短板。例如，对于申报主体提供的流行病学史，特别是既往病史、高危接触史及14日内有无症状等信息，尚未建立有效的客观验证机制。当申报人刻意隐瞒或虚报时，执法一线难以进行有效事实核查，形成潜在的监管漏洞。

二是水运口岸防控体系存在覆盖性缺口。水运口岸由于船舶停靠周期长、人员流动分散等作业特点，难以直接采用航空口岸通道式检疫模式。在现行机制下，水运口岸除登临检疫外，其余非布控船舶普遍采用被动申报依赖型查验模式，事实上形成了“非布控即免现场核验”的通行机制，客观上留下了一定的监管真空地带。以龙口口岸为例，2024年入境船舶被布控比例仅占19%，占较大比例的未中控船舶不经任何查检即可放行入境，健康申报的核验覆盖率明显偏低，船员带病入境风险偏高。

海关一线行政处罚阻力大，难以形成有效威慑

一是跨境处罚执行存在制度缺陷。部分案件因船舶离境导致行政处罚难以展开或中途终止，导致执行率低。具体有以下几种情况：其一，境外船舶运营公司可能通过离岸架构规避责任，如注册地与实控人分属异地；其二，执法一线对瞒报等危险行为作出处罚决定，但因处罚程序空白难以落实执行，客观上助长了其瞒报的侥幸心理；其三，国际协作效率低，国际因法律体系差异、证据跨境获取、信任赤字等问题，国际协作难以有效开展。

二是定责过程存在因果关系论证阻碍。传染病潜伏期与申报时间点存在客观冲突，导致违法行为人常以“申报时未出现症状”为由进行抗辩，一线取证过程困难，在判定其行为涉及主观瞒报时阻力大，且容易产生执法纠纷，客观上影响了一线执法人员的积极性。

三是执法程序的规范化缺失。一方面，查审不分现象仍较为突出，部分中小口岸同一执法人员完成调查、审理、决定全流程的现象仍然存在，违反了法律职能分离原则；另一方面，证据固化不规范现象仍较为明显，中小口岸专职人员配备率不足，非专业人员在证据固化过程中仍存在产生程序化错误、文书规范性错误、实体类错误等风险，易引发法律纠纷，严重影响海关行政处罚的严肃性。

健康申报是进出境人员必须履行的法律义务，也是海关获取进出境人员健康信息、防范传染病跨境传播的重要手段。海关通过对健康申报信息进行核验和分析，能够提前发现潜在的口岸公共卫生风险，及时做好预防和控制工作，从而提高口岸疫情防控的科学性和针对性。然而，在水运口岸海关一线实践中，各申报主体对异常情况的申报率较低，瞒报、谎报现象时有发生，这给口岸安全和海关执法带来了一定的挑战。本文结合2024年修订的《国境卫生检疫法》实施要求，梳理分析健康申报要求的具体变化、水运口岸健康申报主要途径以及执法一线存在的困难，提出相关建议，以期为一线执法工作提供借鉴。

相关建议

加快《国境卫生检疫法》释义及配套建设

通过立法解释、配套完善、案例指引三重支撑体系，构建多层次立体化解读体系，夯实法律实施基础，形成完整的国境卫生检疫法治生态。一是开展专业化立法解释。首先由权威部门牵头，对法律条文进行“立法原意＋适用边界”的双维度解读，梳理法律条款的立法背景、核心要义；其次，可以通过编写释义手册、开展线上线下专题讲座、开发数字化学习平台等方式，梳理法律条款的操作要点，并配套可视化思维导图与流程图解等，加强一线人员对《国境卫生检疫法》的理解和应用。二是健全配套制度体系，完善法治实施闭环。建立“关企学研”四方联系制度，搜集《国境卫生检疫法》实操难题；开发意见云平台，聚类分析高频争议点，以各方反馈的问题、建议、需求为着力点，推动下一步《国境卫生检疫法》实施细则及配套规章制度的制定与完善。三是打造智能生态案例系统，强化实践指引效能。选取一线工作典型案例，按照人员检疫、卫生监督、特殊物品监管等不同领域进行分类建档，搭建沉浸式实训平台等措施，对一线多发案件给予实践指导，与一线执法人员形成有效互动。

构建多元主体协同治理体系

一是扩展责任主体名单，将交通运输工具负责人、船员管理公司等纳入联防联控管理体系，实现责任链条的纵向延伸。通过法定责任清单明确各方健康管理责任义务，并将相关义务与企业信用评级挂钩。二是加快数据价值释放，以智慧海关建设为契机，依托人工智能大模型等前沿技术，开发诸如多语言知识平台等，集成传染病症状自检问答、全球疫情流行动态、航线重点关注传染病知识信息等，打破系统内外信息流转壁垒，加快数据融合流转效率。三是推动长效监管机制构建，探索建立口岸信任清单及动态评估机制，对申报各主体实施分级管理。对于评级为A类的企业，海关协同港口给予优先安排靠泊作业、优先办理免控证书等措施进行激励；对违规企业实施黑名单联动惩戒，如取消港口服务、增加“申报二次核验”频次等。

构建多模态智能监管体系

一是加快双智建设成果应用拓展，借助科技力量赋能水运口岸智能监管。例如，深化智慧电讯检疫示范船舶建设，不断拓宽智慧电讯检疫系统的使用场景。海关可通过协助示范船舶健全公共卫生管理体系、扩展智慧电讯检疫内容、开展船舶自检结果认可等，探索船舶监管模式由结果验证向体系认证和监督运行转变。二是探索多点触发检测网络构建，提升多维感知能力。根据船舶环境相对封闭的特点，对传播链条中可能存在病原体的载体等进行深度多维度检测，如开展船舶污水病原体检测，以补充船员个体检测的不足。

构建精准执法协同体系

一是加快《国境卫生检疫法》配套细则建设，由专业部门牵头制定违法事件处置细则，明晰责任认定标准，减少执法争议风险。二是加强离岸责任穿透机制建设，加强检疫工作区域合作，提高跨境执法效能。例如，可加强跨部门联动，通过将违法信息推送至国际航运协会、扩大申报违法行为互认口岸、推动建立“离岸黑名单”等措施，实施业务联合限制。三是对执法现场进行规范性改造。加快执法人员梯队及制度建设，在中小口岸设立独立法治岗，实行“AB角”轮审制度；实施对口支援计划。

（作者单位：青岛海关）

注：本文内容仅供参考，具体业务的办理要求请询主管海关。