文 / 鞠龙飞 王鹏 袁鹏 徐义明 蔡海林 丁鹏 张军伟

当前，全球公共卫生安全风险交织叠加，口岸作为抵御疫情跨境传播的前沿阵地，其应急管理效能直接关系国家安全大局。《国境卫生检疫法》明确规定，由海关总署统一管理全国国境卫生检疫工作。本文融合前沿理论框架，深入剖析口岸应急管理深层矛盾，围绕海关制度创新与能力提升，提出优化对策建议。

口岸突发公共卫生事件应急管理现状

我国在口岸突发公共卫生事件应急管理领域持续探索创新，从“三检合一”到“关检融合”，应急管理体系逐步完善。面对复杂公共卫生挑战，应急管理水平仍需优化提升。

管理架构与职能分工方面。新冠疫情后，我国构建起由32个部委单位协同的联防联控工作机制。新修订的《国境卫生检疫法》第五条明确规定，海关总署统一管理全国国境卫生检疫工作。国务院卫生健康主管部门、国务院疾病预防控制部门和其他有关部门依据各自职责做好国境卫生检疫相关工作。明确了海关总署统一管理全国国境卫生检疫工作的核心职能地位，形成了央地协同、权责明确的管理架构。

政策法规支持方面。以《国境卫生检疫法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发公共卫生事件应对法》为核心，配套《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》等行政法规、部门规章和行业标准。新修订的《国境卫生检疫法》在原有基础上，对检疫查验、传染病监测、卫生监督、应急处置等方面的制度措施进行了完善（如检疫查验中完善人员、交通运输工具等的查验措施，传染病监测中明确海关总署和各地海关的职责等），构建起相对完备的口岸突发公共卫生事件应急管理法律体系。

物资储备与队伍建设方面。我国持续加强口岸应急物资储备体系建设，在重点口岸配备了涵盖防护装备、检测试剂、医疗设备等品类齐全的应急物资；此外，部分口岸还探索与地方医疗机构、科研院所合作，实现专业资源共享。《国境卫生检疫法》第三十九条规定，国境卫生检疫工作所需经费纳入预算，口岸重大传染病疫情应急处置所需物资纳入国家公共卫生应急物资保障体系；同时第四十三条要求，海关应当加强国境卫生检疫队伍建设，组织开展继续教育和职业培训，持续提升国境卫生检疫工作人员的专业知识和业务技能水平。

口岸突发公共卫生事件应急管理存在问题及原因分析

基于美国危机管理专家罗伯特·希斯的“4R危机管理理论”，结合《国境卫生检疫法》，从缩减、预备、反应和恢复四个维度，深入剖析我国口岸应急管理问题及成因。

应急管理存在的问题

缩减阶段

协同机制薄弱，口岸管理部门缺乏高效协作机制，部门间未完全达到《国境卫生检疫法》第二十七条规定的及时报告要求，存在疫情信息滞后传递的情况；跨部门协作缺乏如第五条规定的“常态化协调机制”，多依赖临时沟通，与法律要求的“密切配合”存在差距。

人员能力不足，部分基层人员对《国境卫生检疫法》中检疫查验、应急处置等条款的实操要求掌握不熟练，不符合第四十三条“具备相应专业知识”的规定；培训内容未涵盖新增条款（如第二十二条生物安全物品入境检疫审批程序、第三十六条应急处置措施），未完全落实“继续教育和职业培训”的法定义务。

预备阶段

物资储备不足，部分口岸应急物资未按《国境卫生检疫法》第三十九条要求纳入国家公共卫生应急物资保障体系，储备量、品类与应急处置需要不匹配；部分口岸的检疫查验设施、实验室等未达到第四十条规定的“建设标准”，影响应急状态下的快速检测和处置能力。

实战演练不足，应急演练多为脚本流程演示，缺乏对实际的检验，应急处置能力提升的效果不佳。

反应阶段

权责划分模糊，根据《国境卫生检疫法》第十二条规定，海关作为口岸现场应急处置的第一责任主体，疾控部门应依法履行法定配合义务，而现实中部分关地合作停留在自愿合作的纸面约定，而非法定责任的刚性约束。

数据壁垒明显，目前各部门出于系统安全考虑封闭数据，跨平台系统标准不统一，数据统计共享主要依赖人工，自动化程度较低，阻碍了疫情防控工作的高效开展。

恢复阶段

心理干预缺失，如新冠疫情防控期间，为阻断境外疫情输入链条，口岸对直接接触国际旅客及高风险货物的一线人员实行“14天封闭管理作业+7天集中隔离医学观察+7天居家健康监测”的封闭式管理，工作人员长期隔离容易出现心理健康问题。

重点群体防控松懈，搬运工、保洁员等人员群体，个人防护意识不足，无人监督时违规操作风险较高。

应急管理问题的成因

法律法规体系尚不健全

现有法律法规未明确界定口岸处理突发公共卫生事件的具体职责范围、权限边界和职能定位。机构改革后工作程序模糊，导致执行中职责不清，影响应急管理整体效能。

部门协调机制有待完善

科层制结构影响响应效率，各级政府自上而下通过设立临时指挥部、组建部门联合工作小组的方式实施联防联控。该模式易导致应急响应滞后，部分基层应急人员在突发事件中存在推诿扯皮、行动迟缓等问题，严重影响响应效率。

社会应急资源调配困难，突发事件中社会资源调配依赖运动式社会动员模式，缺乏系统性规划，常导致资源浪费。不同行政主体的应急人员因隶属关系差异，协调难度大，进一步降低响应效率。

口岸主体构成复杂，口岸涉及监管部门（海关、边检、海事、卫生健康等）、运营单位（港口、机场、船公司、航空公司等）、协作机构（口岸办、疾控中心、应急管理等）等多元主体，各主体管理体系和协调机制各异，主体间协作不畅且信息壁垒突出。

应急保障能力亟待提升

受突发公共卫生事件不可预测性及公众风险认知不足的影响，部分口岸单位长期存在重经济监管、轻应急能力建设的倾向，导致突发事件发生时，人才队伍、技术储备、物资保障等方面准备明显不足，严重制约应急响应的速度和效果。

完善口岸突发公共卫生事件应急管理的对策建议

基于 “一案三制” 理论，结合国境卫生检疫法相关法条，从应急预案、应急管理体制、机制、法治四个维度，系统优化我国口岸应急管理体系，切实提升应急管理效能。

完善应急预案体系

强化常态化演练（短期实施重点）。对标《国境卫生检疫法》第三十六条、第三十七条，针对常见突发公共卫生事件，制定与“特定国家”“实际情况”等法定应急措施衔接的演练方案。采用不设脚本、“双盲”演练等形式，重点提升一线人员操作技能和跨部门协同能力，确保应急响应高效衔接。

强化动态管理机制（中期实施重点）。以《国境卫生检疫法》为刚性依据，将第五条“部门协调”、第二十八条“相互通报”等条款转化为操作规程内容，明确协作清单与追责依据（参照第七章）。利用科技手段嵌入第三十七条“及时调整或者解除”要求，推动预案与法律义务、技术手段同步迭代，保障科学性与实用性。

推行应急预案体系化（长期实施重点）。覆盖国境卫生检疫法管辖全场景，整合预案时纳入第五十三条（口岸外批准地点检疫）、第五十六条（军地卫生检疫）等特殊情形，明确参照第五条及第二章执行，构建串联“国家—口岸—基层”三级联动的全链条预案体系，实现各层级响应与法律要求无缝对接。

优化应急管理体制

提升物资保障效率（短期实施重点）。依据《国境卫生检疫法》第三十九条，搭建大数据应急物资信息平台；第四十条所规定的卫生检疫基础设施，严格按照制定标准规划建设。建立运输绿色通道，优先保障第二十二条涉及的生物安全物品检疫所需物资，实现与国家保障体系的精准对接和快速供应。

强化专业队伍建设（中期实施重点）。对标《国境卫生检疫法》第四十三条，推行平战结合、分级考核、全员培训模式，强化第十一条规定的检疫查验相关的岗位能力，建立三级梯队。联合地方医疗机构开展实战化训练，内容涵盖第十二条染疫人处置规范及第七章法律责任，确保队伍能力符合法律要求。

强化实验检测能力（长期实施重点）。按《国境卫生检疫法》第四十一条技术创新导向，升级实验室生物安全设备，符合第二十二条生物安全物品检疫查验标准。构建全域初筛网络，整合地方资源，提升传染病快速检测能力，其流程需满足第二十九条风险评估与预警的数据要求，为决策提供合法依据。

健全应急管理机制

优化联防联控协同（短期实施重点）。依据《国境卫生检疫法》第五条“强化信息共享和协同联动”及第二十七条“及时报告”要求，持续强化口岸部门信息定期共享机制。推行海关向地方卫健部门派驻联络员制度，构建合规协作网络，提升信息互通效率。

完善风险预警监测（中期实施重点）。对照《国境卫生检疫法》第二十五条“建立跨境传播传染病监测制度”、第二十九条“对境外传染病疫情风险进行评估”规定，运用大数据对入境人员、货物开展动态风险评估。建立智能化预警体系，预警阈值与第二十九条“境外传染病疫情风险”评估联动，动态优化监测预警能力。

构建应急能力评估体系（长期实施重点）。依据《国境卫生检疫法》第七章“法律责任”，制定涵盖预警监测、应急处置、事后恢复等环节的量化评估指标，重点设置第三十九条物资储备达标率、第五条部门协调响应时效、第二十七条信息通报及时率等与法律义务挂钩的指标。对比分析各口岸能力差异，评估结果需体现对违反法定职责情形的整改要求，为管理优化提供合规性与效能并重的数据支撑。

完善应急管理法治

推进法治动态更新（短期实施重点）。依据《国境卫生检疫法》第四条“常态和应急相结合”原则，将实践中第三十六条应急措施适用情形、第二十九条风险评估指标等实践反馈，及时纳入法律修订考量，确保应急管理法治既符合《国境卫生检疫法》核心要义，又能契合不断变化的公共卫生实践需求。

完善《中华人民共和国海关法》职能衔接（中期实施重点）。对照《国境卫生检疫法》第二条海关核心职责，建议《中华人民共和国海关法》修订纳入衔接条款，明确执法权限覆盖第十一条检疫查验、第三十四条应急响应等场景，责任边界与第五条协调机制、第七章法律责任一致，提升法治协同水平。

构建协同法治框架（长期实施重点）。以《国境卫生检疫法》为核心，整合相关法律，消除法律竞合，解决与其他法律衔接问题（如参照第十二条明确与《中华人民共和国传染病防治法》隔离措施权责），强化口岸与非口岸区域的法治协同，构建统一的公共卫生法律框架。将第五条跨部门协作法治化，结合地方风险制定差异化规范，完善第四十四条至第四十九条追责机制，提供长效保障。

（作者单位：青岛海关）