文 / 林恺

林恺

习近平总书记指出，“建设健康中国，既要靠医疗卫生服务的‘小处方’，更要靠社会整体联动的‘大处方’，树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心，关注生命全周期、健康全过程”。由海关执行的口岸卫生监督工作，通过改善国境口岸和交通工具的卫生面貌，控制和消灭传染源，切断传播途径，有效保障人民身体健康，是实现社会联动“大处方”在口岸环节的重要组成。同时，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也提出“实施健康优先发展战略”，人民健康在进一步全面深化改革中的重要性更加突出。口岸卫生监督作为“守护健康全过程”的一个重要节点，有必要进一步优化提升相关工作，以期更好地守护人民健康。

口岸卫生监督体系建设现状

法律法规体系及执法依据

目前口岸卫生监督执法的法律框架是以《国境卫生检疫法》为主体躯干，以《国境卫生检疫法实施细则》《中华人民共和国国境口岸卫生监督办法》《国境口岸卫生许可管理办法》《国境口岸食品卫生监督管理规定》《公共场所卫生管理条例》《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》等行政法规和部门规章为枝干组合而成。

除此之外，国家及行业的卫生标准也在卫生监督执法中发挥着重要的作用。在日常监督、行政许可、行政处罚、行政复议和诉讼等过程中，按照相关卫生标准，通过专业检测机构出具的数据报告也是实践当中作为衡量相对人的行为是否合法的依据。

口岸卫生监督执法主要领域及内容

为加强国境口岸和国际航行交通工具的卫生监督工作，2019年3月2日国务院重新修订实施了《中华人民

共和国国境口岸卫生监督办法》。目前国境口岸卫生监督工作主要包含卫生许可、 食品饮用水卫生监督、公共场所卫生监督、交通工具卫生监督、病媒生物控制五大领域。具体包括实施口岸卫生行政许可制度、针对企业管理制度的日常监督、对食品、饮用水、公共场所的卫生学项目进行定期和不定期抽检以及结合交通工具登临、监管作业场所巡查、物料监管等顺势监督的方式，及时查找和排除影响公共卫生安全的隐患。

口岸卫生监督相关部门组织结构及卫生监督员情况

卫生监督在海关总署及直属海关层面均有相应的职能部门，在隶属海关层面较为分散。以福州关区为例，各口岸隶属海关卫生监督岗位涉及科室多达52个，涉及科室包括企业管理与稽查、物流监控、场所管理、旅检、登临、综合等，业务组织结构呈现点多、面广、线长的特征。卫生监督员为海关工作人员，具有从事卫生监督执法工作的资质，准入门槛较卫生检疫医师等级低，通过直属海关组织的培训与考试即可获得。目前全国海关具备口岸卫生监督员资质的关员约有1万人，福州海关具备该资质的人员共319人，其中在岗人员298人，占关区卫生监督员总人数的93.4%，在业务运行中因资质人员不足产生的矛盾相对较少。

口岸卫生监督工作面临的问题与挑战

人员能力有待提升，口岸公共卫生风险识别处置能力需要进一步强化

一是非医学专业人员知识与技能储备仍有不足。由于口岸卫生监督员的资质门槛低于检疫医师，现有卫生监督岗位的大部分人员为非医学专业背景人员。虽然通过口岸卫生监督员资质考试，但是仅通过短期的理论学习，部分人员在相关标准、文件的技术性要求上仍存在理解困难或者实践操作过程中的“本领恐慌”。

二是人员流动性导致业务实践经验不易沉淀。卫生监督相关任务指令和文件要求涉及卫生学项目检查、监测、评价、控制和处理等卫生检疫专业技术内容。要执行好这些指令以及要求，既要有相应的知识储备，也需要相应的业务实践经验。由于海关一线岗位具有人员流动性强的特征，对经验不足的关员而言，在病媒监测、口岸食品安全日常监督等事项中，难以识别一些苗头性、征兆性的公共卫生风险线索，不利于现场卫生学问题的检出。

业务流程信息化存在缺口，制约监管能效

一是业务数据的反馈确认环节存在缺口。新型冠状病毒感染实施“乙类乙管”以来，口岸卫生许可单位数量和复杂程度不断增长。目前全国口岸共有各类卫生许可单位近1万家，近年来新获证企业及新拓展许可范围企业还在以年均10%的速度增长，监管任务日趋繁重。现有的监管模式为卫生监督员携带纸质文书在现场监督记录后，再返回单位手工录入内部网络系统，除了重复劳动，各项记录在返录时也容易出错，导致业务流程信息化形成缺口，迫切需要改革。

二是多条线监管融合环节存在缺口。在各口岸现场，卫生监督业务与一般卫生检疫业务的重要区别在于其监管的主体对象是企业而非人员，因此在实际业务开展过程中多结合企业管理、物流监控、场所管理、登临检疫等环节顺势开展，但是以上系统既缺乏卫生监督记录与分析功能，也没有与智慧卫生检疫系统的卫生监督模块实现数据共融互通。随着对企业监督次数的不断增加，各类数据不断累积，与企业信用管理系统、海关监管作业场所系统、水空交通工具监管系统不能形成数据碰撞，面临无法有效利用档案、企业画像不充分等问题，进而制约了海关整体的综合监管能效。

检测支撑存在短板，无法充分满足业务需求

一是实验室技术支撑还有待强化。在国境口岸卫生监督的实际工作中，需要采集相关样品送实验室进行检测和鉴定，通过定性或定量结果客观了解卫生状况，辅助卫生监督执法。常见的食品安全监督抽样检测、 饮用水采样检测、公共场所卫生用品和用具的微生物监测、集中空调通风系统军团菌检测、国际航行交通工具的食品和饮用水检测、病媒生物鉴定及病原体检测等项目都有赖于卫生技术手段和实验室检测能力支撑。 但受限于人员配备和技术条件等多方面因素，部分海关技术中心和保健中心实验室能开展的相关检测项目有限，病媒生物分子生物学项目、环境样本卫生学项目等无法完全满足口岸卫生监督工作需要。

二是口岸卫生监督在现场快速检测、远程实时检测等设备落后于地方部门。目前地方卫生监督、市场监管部门在食品安全和公共卫生现场抽检中，已广泛使用集成式生活饮用水检测仪、微小气候实时监测仪、多功能食品安全快速检测仪等具备多项目集成、实时监测、操作简便、自动预警的设备。海关口岸卫生监督现场抽检目前仍以传统设备为主，部分检测方法以及试剂缺乏结果验证规范和检测产品符合性评价程序等相关配套制度。

应对策略与思路

强基赋能持续提升人员能力

一是加快海关总署、直属海关两级卫生监督知识库建设，确保一线关员对各项监督任务或指令的操作标准及执行要点拥有更加便捷的查询途径，从而推动执法实践规范性、一致性。同时，基于不同卫生监督岗位的特点，聚焦岗位本身急需的卫生监督知识储备和实操技能，以“岗位能力清单”对卫生监督各类型岗位人员开展评价，及时根据评价情况进行补足能力短板。

二是探索建立直属海关层面，专家实时远程会商研判制度，为现场疑难问题设置分级标准，对达到一定级别的现场疑难问题转入远程支持，实现智库资源的制度化、精准化投放。

补足口岸卫生监督的信息化缺口

一是进一步提升卫生监督相关文件要求的指令转化覆盖率。不断完善依据监管对象库和分级管理要求自动生成监督任务的模式，进一步减少人为因素对任务下达与指令执行的影响，同时降低执法过程的廉政风险与业务风险。

二是开发口岸卫生监督移动式执法应用。依托平板式海关执法终端，把原本在台式计算机上使用的功能延伸到移动终端上，以此来实现在非固定环境的移动执法，采取离线存储技术方便卫生监督员完成对管理相对人的日常监督，文书出具，查处违法行为等，进一步减轻基层工作负担，提高数据记录质量。

三是强化物流监控、企业管理、交通工具登临等环节的顺势卫生监督以及系统融合。通过相关数据共融互通和逻辑校验，实现更加立体、全面的风险识别和企业画像。

加快提升检测技术支撑能力

一是加强保健中心和技术中心在卫生监督领域的实验室资源投入。一方面要实现《口岸公共卫生核心能力建设技术规范》（GB 42301—2022）《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）《公共场所卫生指标及限值要求》（GB 37488—2019）等国家强制标准涉及的卫生监督检测项目全面覆盖；另一方面要强化对病媒生物的远程鉴定、预测预警、病原学检测的研究投入，充分赋能口岸病媒生物监测工作。

二是积极探索具备多项目集成、实时监测、操作简便以及自动预警功能的卫生监督设备在口岸现场应用，特别是通过远程实时监测设备来进一步释放口岸监管人力资源；并且同步推动建立结果验证规范和检测产品符合性评价程序等相关配套制度，确保现场快速检测工作实现程序规范、记录完整、数据真实、过程可追溯。

（作者单位：福州海关）