文 / 冯晓鹏 邓惠

2025年12月18日，海南自由贸易港全岛封关将正式启动。自7月23日国务院新闻办举行介绍海南自由贸易港建设有关情况的新闻发布会后，

海关总署发布了《中华人民共和国

海关对海南自由贸易港监管办法》（以下简称《海关对海南自由贸易港监管办法》）和系列配套管理制度，明确了全岛封关后“一线”、“二线”和岛内的海关监管要求，作为实施安全、高效、精准监管的制度依据和保障。

《海关对海南自由贸易港监管办法》是海南自贸港封关后的核心政策之一，与“零关税”、加工增值免关税等政策共同构成贸易自由化便利化的政策体系。

海南自贸港海关监管办法的相关政策体系

《海关对海南自由贸易港监管办法》纵向与其他海关监管制度互相关联，横向与海南自贸港的其他政策制度互相勾稽。具体而言，我们关于《海关对海南自贸港监管办法》的相关政策逻辑体系有三个层次的理解。

对海南自贸港的海关监管仍属于“关境内”监管，以《海关法》为主要根据

很大程度上来说，法律文本中的立法根据条款，反映了立法者对“立法以何为据”以及“何为上位法”问题的认识。《海关对海南自由贸易港监管办法》第一条指明其制定根据是《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）等法律法规及国家有关政策规定。将《海关法》作为制定根据和上位法，是因为海南自贸港封关之后仍然属于中国关境内的一部分，并非某些观点认为的“境内关外”或“独立关税区”。作为关境内的一部分，无论是“一线”进出境的货物、物品和交通工具，还是通过“二线”进入内地的货物，依然适用《海关法》等上位法，并且接受中国海关的监督管理。

对海南自贸港的海关监管实施与内地和其他监管区不同的制度

海南自贸港属于关境内，但执行与内地以及其他海关监管区有别的监管措施。2021年修订的《海关法》列明海关监管区包括海关特殊监管区域、保税监管区等几种类型，虽然当时并未明确列出海南自贸港、横琴、平潭等特殊区域，但我们注意到在2023年11月发布的《中华人民共和国海关法（修订草案征求意见稿）》中，将海南自贸港等海关监管特殊区域纳入“海关监管区”的范围。按照修订稿的逻辑，海南自贸港作为海关监管区，以《海关对海南自由贸易港监管办法》为依据，执行与其他监管区不同的海关监管制度。

对海南自贸港的海关监管措施与封关之后其他核心政策相互勾稽

海关监管措施涉及的“一线”、“二线”和岛内的货物、物品和交通工具，在海南自贸港封关后适用特殊监管政策。左图是海南自贸港封关后涉及海关监管的政策制度体系。

海关如何在“一线”、“二线”、岛内监管以及企业应当关注什么

“一线”放开

（1）管什么以及如何管

海关在“一线”执行的监管措施包括：征收进出口环节税；对“零关税”货物免征进口税收；执行保税、减免税等措施；执行关税配额管理，对外贸易救济措施，中止关税减让义务、加征关税措施，为征收报复性关税而实施加征关税措施等“四类措施”；对禁止出入境或者限制进出境的货物，执行禁止入境措施或者查验许可证和相关单证措施（包括出口管制），对部分货物执行放宽贸易管理措施；执行其他与进出境管理相关的监管措施，包括检验检疫、贸易统计等。

“一线”监管对象包括所有进出中华人民共和国关境的交通工具、运输设备、人员、货物和物品。值得注意的是，《海关对海南自由贸易港监管办法》列明的监管对象，除了《海关法》第二条的“运输工具、货物和物品”，范围还包括了“人员”。后续需要跟进相关部门是否出台海南自贸港“人员出入境”的海关监管的具体规范。

（2）企业应当关注什么

在目前已明确海南自贸港可执行的特殊的监管措施之外，其他方面仍需按照现行进出境/进出口的监管要求。因此需要准确理解海南自贸港目前可享受的特殊监管措施，包括“零关税”进口、放宽贸易管理措施等的适用条件，以免违反监管要求。

货物从海南自贸港经“一线”离境按照出口管理，因此部分货物即使是在海南自贸港生产，或者仅在海南自贸港加工、修理且未进入过“二线”，但在“一线”离境时仍然需要全口径执行出口管制的相关要求。

“二线”管住

（1）管什么以及如何管

海关在海南自贸港设立海关监管通道，联通内地与海南自贸港。秉承“‘一线’放开什么，‘二线’就管住什么”的原则，海关在“二线”执行的监管措施包括（在“一线”或岛内已执行的不重复执行）：对“一线”放宽贸易管理措施的货物查验许可证和有关单证；对“一线”进口的“零关税”货物按照规定征收进口税收；对享受加工增值免关税政策的“零关税”货物和保税货物免征进口关税；执行“四类措施”；执行部分海关业务的专项统计。

需要非常关注的是，“二线”监管对象只集中在三类货物：“一线”进入的“零关税”货物及其加工制成品、享受加工增值免关税政策的保税货物，以及“一线”进入时放宽贸易管理措施的货物及其加工制品。这里并不涵盖内地生产或海南自产的非保税货物，以及已经在“一线”或者岛内缴纳进口税收和交验许可证的货物。

（2）企业需要关注什么

按照现已公布的核心政策，仅有前述3类货物从海南自贸港流向内地时受到监管。这意味着，其他类型货物经“二线”从海南自贸港进入内地以及货物经“二线”从内地流向海南自贸港时，封关时仍然按照国内流转管理。例如，企业从内地采购原材料到海南自贸港进行生产加工，加工过程中可能混合了海南自产的原材料，制成品再返回内地时应当如何管理？我们的理解是这类货物应按照现行的国内流通规定管理，无需办理通关手续。

流经“二线”的货物只要违反了海关监管规定或者逃避了海关监管，仍然可能走私。虽然“二线”不是关境线，但同样由海关实施监管，违反“二线”监管规定同样可能构成走私行为或者违反海关监管规定的行为，触发行政处罚或者刑事责任。例如离岛免税的套代购将海南自贸港内的免税货物经“二线”销售到内地，造成国家进口税收的流失，可能触发刑事责任。

岛内自由

（1）管什么以及如何管

海关在海南自贸港内的监管针对尚未办结海关手续的货物，执行的监管措施包括：以电子账册监管“一线”进入的“零关税”货物的进出转存使用；以电子账册监管“一线”放宽贸易管理措施的货物及其加工制成品；对不再符合条件的货物执行补征税款或验核许可证和相关单证的措施；按照现行规定，对保税货物、减免税货物、离岛免税货物等进行监管。

（2）企业需要关注什么

在岛内销售、加工、仓储过程中，严格按照“零关税”货物和放宽贸易管理措施货物的流转范围执行；超过范围的，主动补缴税款或交验许可证件，避免构成走私或者违反海关监管规定。

“零关税”和放宽贸易管理措施均属于含金量很高的享惠政策，单独使用或叠加其他政策利用空间很大。例如企业可以在规则之内充分利用RCEP等自贸协定灵活布局生产链，将“零关税”货物与内地经“二线”进入海南自贸港的货物和海南自产货物共同加工，根据加工增值情况，重新进入内地享受“加工增值免关税”政策优惠，或者出口到RCEP国家或地区享受作为中国原产地货物的减免关税待遇。

[ 作者单位：北京市金杜（广州）律师事务所 ]

注：本文仅限于业务交流研讨，具体业务办理请询主管海关。

图 《海关对海南自由贸易港监管办法》

《关于海南自由贸易港货物进出“一线”、“二线”及在岛内流通税收政策的通知》

涉及货物进口环节关税、增值税和消费税

《海关对海南自由贸易港加工增值免关税货物税收征管暂行办法》

商务部公告2025年第43号《公布海南自由贸易港禁止、限制进出口货物、物品清单》

涉及货物许可证件和单证验核

《海南自由贸易港执行例外措施进口货物的监营办法（试行）》

涉及货物通行措施

另行制定关于径予放行的管理规定

涉及货物检验检疫

按《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国进出口商品检验法》等现行规定实施

涉及海关特殊监管区域、保税监管场所、减免税、高岛免税的监管

按《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》《中华人民共和国海关对免税商店及免税品监营办法》《海关对海南离岛旅客免税购物监管办法》等现行规定执行